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　　發(fā)端于1978年并與整體經(jīng)濟(jì)改革同時(shí)推進(jìn)的中國財(cái)稅體制改革,已經(jīng)走過了30年。經(jīng)過改革與探索,我國的財(cái)稅體制不僅發(fā)生了重大變化,對國家的發(fā)展、人民的生活產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響,而且也積累了大量值得研究的經(jīng)驗(yàn)�；仡欉@一改革的過程,大致可以歸納為四個(gè)既彼此獨(dú)立又互為關(guān)聯(lián)的階段。這四個(gè)階段既具有連續(xù)性,又受整體經(jīng)濟(jì)改革的影響而表現(xiàn)出獨(dú)有的特點(diǎn):

　　第一階段:通過“放權(quán)讓利”激發(fā)改革的積極性(1978-1994年)

　　中國的經(jīng)濟(jì)體制改革是從分配領(lǐng)域入手的。最初確定的主調(diào)便是“放權(quán)讓利”,通過“放權(quán)讓利”激發(fā)各方面改革的積極性,提高在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下幾乎窒息的國民經(jīng)濟(jì)的活力。在改革初期,政府能夠且真正放出的“權(quán)”,主要是財(cái)政上的管理權(quán);政府能夠且真正讓出的“利”,主要是財(cái)政在國民收入分配格局中所占的份額。這一改革思路與財(cái)稅體制自身的改革任務(wù)——由下放財(cái)權(quán)和財(cái)力入手,打破或改變“財(cái)權(quán)集中過度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支,稅種過于單一”的傳統(tǒng)體制格局——相對接,便有了如下的改革舉措:

　　——在中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系上實(shí)行“分灶吃飯”。從1980年起先后推出“劃分收支、分級包干”、“劃分稅種、核定收支、分級包干”以及“收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包干、定額包干、定額補(bǔ)助”等多種不同的體制模式。

　　——在國家與企業(yè)的分配關(guān)系上實(shí)行“減稅讓利”。從1978年起先后推出企業(yè)基金制、利潤留成制、第一步利改稅、第二步利改稅、各種形式的盈虧包干制和多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制等。

　　——在稅收建設(shè)制度上著眼于實(shí)行“復(fù)稅制”。從1980年起,通過建立涉外稅制、建立內(nèi)資企業(yè)所得稅體系、全面調(diào)整工商稅制、建立個(gè)人所得稅制、恢復(fù)和改進(jìn)關(guān)稅制度、完善農(nóng)業(yè)稅等改革,改變了原來相對單一的稅制格局,建立起以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體,其他稅種相配合的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次征收的復(fù)稅制體系。

　　——在與其他領(lǐng)域改革的配合上,給予“財(cái)力保障”。以大量的財(cái)政支出鋪路,配合并支撐了價(jià)格、工資、科技、教育等相關(guān)領(lǐng)域改革舉措的出臺。

　　上述舉措在推動各項(xiàng)改革舉措順利出臺和整體改革平穩(wěn)推進(jìn)方面所發(fā)揮的作用是奠基性的。然而無論放權(quán)還是讓利,都是以財(cái)政減收、增支為代價(jià)的,因此,主要由財(cái)稅擔(dān)綱的以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革,卻使財(cái)政收支運(yùn)行自身陷入了不平衡的境地。

　　一方面,伴隨各種“放權(quán)”、“讓利”舉措的實(shí)施,財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重迅速下滑:前者由1978年的31.1%,相繼減少到1980年的25.5%、1985年的22.2%、1990年的15.7%、1993年的12.3%;后者則先升后降,1978年為15.5%,1980 年為24.5%,1985 年為38.4%,1990 年下降為33.8%,1993年下降至22.0%。另一方面,財(cái)政支出急劇增加(如農(nóng)副產(chǎn)品購銷價(jià)格倒掛所帶來的價(jià)格補(bǔ)貼以及為增加行政事業(yè)單位職工工資而增撥的�？畹�)。從1978年至1993年,財(cái)政支出由1122.09億元增加至4642.20億元,15年間增加了2.1倍,年均增加21%。

　　與此同時(shí),在財(cái)政運(yùn)行機(jī)制上也出現(xiàn)了頗多紊亂現(xiàn)象。諸如擅自減免稅、截留挪用財(cái)政收入、花錢大手大腳、搞財(cái)政資金體外循環(huán)、非財(cái)政部門介入財(cái)政分配等問題相當(dāng)普遍。

　　“兩個(gè)比重”數(shù)字迅速下降并持續(xù)偏低、財(cái)政支出迅速增長以及財(cái)政運(yùn)行機(jī)制陷于紊亂狀態(tài)的一個(gè)重要結(jié)果,是財(cái)政赤字逐年加大、債務(wù)規(guī)模日益膨脹,中央財(cái)政面臨的困難已達(dá)到難以擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控之責(zé)的空前水平。1979年-1993年,除1985年財(cái)政收支略有結(jié)余外,其余年份均出現(xiàn)財(cái)政赤字,且呈逐年加大之勢:1981年為68.9億元,1990年上升至146.9億元,到1993年則擴(kuò)大至293.35億元。若按國際通行做法,將當(dāng)年債務(wù)收入納入赤字口徑,則1993年的財(cái)政赤字水平實(shí)為978.58億元。

　　從1979年起,政府恢復(fù)了中斷長達(dá)20年之久的外債舉借。1981年,又開始以發(fā)行國庫券的形式舉借內(nèi)債。后來又先后發(fā)行了重點(diǎn)建設(shè)債券、財(cái)政債券、國家建設(shè)債券、特別國債和保值公債。1993年,國家財(cái)政的債務(wù)發(fā)行收入規(guī)模已達(dá)739.22億元。以中央財(cái)政債務(wù)依存度(債務(wù)收入/(中央財(cái)政本級支出+中央財(cái)政債務(wù)支出))而論,1993年已達(dá)到59.63%的國際罕見水平。這意味著,當(dāng)年中央財(cái)政本級支出中一半以上要依賴舉債或借款收入來解決。

　　第二階段:財(cái)稅體制改革踏上了制度創(chuàng)新之路(1994-1998年)

　　上述困難境況讓人們從改革最初成果的喜悅中冷靜下來,意識到“放權(quán)讓利”的改革不可持續(xù),在這一思路上持續(xù)了十幾年的財(cái)稅改革自然要進(jìn)行重大調(diào)整:由側(cè)重于利益格局的調(diào)整轉(zhuǎn)向新型體制的建立。1992年10月中共十四大正式確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo),1993年11月召開的中共十四屆三中全會又通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。于是,以建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制為著眼點(diǎn),從1994年起財(cái)稅體制改革踏上了制度創(chuàng)新之路。1994年元旦剛過,政府便在財(cái)稅改革方面推出了一系列重大舉措:

　　——按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制和合理分權(quán)”的原則,通過建立以增值稅為主體消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制、統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅、建立統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制、擴(kuò)大資源稅的征收范圍、開征土地增值稅,以及確立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的稅收基本規(guī)范等一系列行動,全面改革稅收制度,搭建了一個(gè)新型的稅收制度體系。

　　——在根據(jù)中央和地方事權(quán)合理確定各級財(cái)政支出范圍的基礎(chǔ)上,按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅,建立中央稅收和地方稅收體系,分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu),實(shí)行中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度,建立了分稅制財(cái)政管理體制基本框架。

　　——根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求,在降低國有企業(yè)所得稅稅率、取消能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金的同時(shí),實(shí)行國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率依法納稅,全面改革國有企業(yè)利潤分配制度。

　　——取消向中央銀行的透支或借款,財(cái)政赤字全部以舉借國債的方式彌補(bǔ),從制度上斬?cái)嘭?cái)政赤字與通貨膨脹之間的聯(lián)系。

　　這是一個(gè)非常重要的轉(zhuǎn)折。在此之前所推出的財(cái)稅體制改革舉措,多是圍繞利益格局的調(diào)整而展開的。而且也是在整體改革目標(biāo)定位尚待明晰的背景下而謀劃的。這次改革的不同之處在于它突破了以往“放權(quán)讓利”思路的束縛,走上了轉(zhuǎn)換機(jī)制、制度創(chuàng)新之路。從重構(gòu)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政體制及其運(yùn)行機(jī)制入手,在改革內(nèi)容與范圍的取舍上,既包含有利益格局的適當(dāng)調(diào)整,更注重新型財(cái)稅體制的建立,著重財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)換。

　　迄今為止,我們所頗為看重并為之自豪的發(fā)生在中國財(cái)稅領(lǐng)域的一系列積極變化,比如財(cái)政收入步入持續(xù)快速增長軌道、“兩個(gè)比重”持續(xù)下滑的局面得以根本扭轉(zhuǎn)、財(cái)政的宏觀調(diào)控功能得以改進(jìn)和加強(qiáng)、國家與國有企業(yè)之間的利潤分配關(guān)系有了基本的規(guī)范,等等,都是這次財(cái)稅改革所收獲的成果。正是通過這次財(cái)稅改革,初步搭建起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的基本框架。

　　第三階段:構(gòu)建公共財(cái)政體制框架(1998-2003 年)

　　1994年的財(cái)稅改革使中國的財(cái)稅體制走上了制度創(chuàng)新之路,但并沒有解決問題的全部。因?yàn)?994年財(cái)稅改革所覆蓋的還只是體制內(nèi)的政府收支,游離于體制之外的政府收支則沒有進(jìn)入視野。1994年財(cái)稅改革所著眼的主要是以稅制為代表的財(cái)政收入一翼的制度變革,至于另一翼——財(cái)政支出的調(diào)整,雖有所涉但并未作為重點(diǎn)同步進(jìn)行。既得利益的掣肘加之財(cái)政增收的動因,也在一定程度上束縛了改革的手腳。隨著1994年財(cái)稅改革成果的逐步釋放,上述矛盾便日益顯露出來,并演化為困擾國民收入分配和政府收支運(yùn)行過程的“瓶頸”。于是在上世紀(jì)90年代后期,以規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制為主旨的“稅費(fèi)改革”及財(cái)政支出管理制度改革先后進(jìn)入財(cái)稅體制改革的重心地帶,并由此將改革帶上了財(cái)稅體制整體框架的重新構(gòu)造之路——構(gòu)建公共財(cái)政體制框架。

　　1998年3月19日,時(shí)任總理的朱镕基在當(dāng)選之后舉行的首次記者招待會上說下了一段頗具震撼力的話:“目前存在的一個(gè)問題是費(fèi)大于稅。很多政府機(jī)關(guān)在國家規(guī)定以外征收各種費(fèi)用,使老百姓負(fù)擔(dān)不堪,民怨沸騰,對此必須整頓和改革�！币源藶槠鯔C(jī),中國拉開了“稅費(fèi)改革”的序幕。

　　實(shí)際上,在全國性“稅費(fèi)改革”正式啟動之前,各地已有過治理政府部門亂收費(fèi)的嘗試。最初的提法是“費(fèi)改稅”,其初衷是通過將五花八門的收費(fèi)改為統(tǒng)一征稅的辦法來減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。隨著改革的深入,人們逐漸發(fā)現(xiàn),現(xiàn)存政府收費(fèi)的種種弊端并非出在政府收費(fèi)本身�，F(xiàn)存的、被稱為政府收費(fèi)的大量項(xiàng)目,既未經(jīng)過人民代表大會的審議,又基本不納入預(yù)算,而是由各部門、各地區(qū)自立規(guī)章,作為自收自支的財(cái)源,或歸入預(yù)算外收入,或進(jìn)入制度外收入,直接裝入各部門、各地區(qū)的小金庫。因而,它實(shí)質(zhì)是一種非規(guī)范性的政府收入來源。“費(fèi)改稅”的目的不是要將本來意義的政府收費(fèi)統(tǒng)統(tǒng)改為征稅,而是將非規(guī)范性的政府收入納入規(guī)范化軌道�！百M(fèi)改稅”開始跳出“對應(yīng)調(diào)整”的套路而同包括稅收在內(nèi)的整個(gè)政府收入盤子的安排掛起鉤來。正是在這樣的背景下,“費(fèi)改稅”一詞為“稅費(fèi)改革”所取代,進(jìn)而被賦予了規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制的特殊意義。

　　在“稅費(fèi)改革”日漸深入并逐步取得成效的同時(shí),財(cái)政支出一翼的改革也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。先后進(jìn)入改革視野的有:財(cái)政支出結(jié)構(gòu)由專注于生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展至整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)化調(diào)整;推行以規(guī)范預(yù)算編制和分類方法、全面反映政府收支狀況為主要著眼點(diǎn)的“部門預(yù)算制度”;實(shí)行由財(cái)政(國庫)部門集中收納包括預(yù)算內(nèi)外收入在內(nèi)的所有政府性收入,由國庫單一賬戶集中支付政府部門所有財(cái)政性支出的“國庫集中收付制度”;推進(jìn)將政府部門的各項(xiàng)直接支出逐步納入向社會公開競價(jià)購買軌道的“政府采購制度”。

　　然而,無論是財(cái)政支出一翼的調(diào)整,還是以“稅費(fèi)改革”為代表的收入一翼的變動,所涉及的終歸只是財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的局部而非全局。當(dāng)分別發(fā)生在財(cái)政收支兩翼的改革的局限性逐漸凸現(xiàn)出來之后,人們終于達(dá)成如下共識:零敲碎打型的局部調(diào)整固然重要,但若沒有一個(gè)整體的財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的重新構(gòu)造,并將局部調(diào)整納入整體財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的框架之中,就不可能真正構(gòu)建起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制。于是,將包括收入、支出、管理及體制在內(nèi)的所有財(cái)稅改革事項(xiàng)融入一個(gè)整體框架之中,并作為一個(gè)系統(tǒng)工程加以推進(jìn),便被提上了議事日程。人們發(fā)現(xiàn),能夠統(tǒng)領(lǐng)所有財(cái)稅改革線索、覆蓋所有財(cái)稅改革事項(xiàng)的概念,只有公共財(cái)政。于是,以1998年12月15日舉行的全國財(cái)政工作會議為契機(jī),決策層做出了一個(gè)具有劃時(shí)代意義的重要決定:構(gòu)建中國的公共財(cái)政基本框架。從那時(shí)起,作為整個(gè)財(cái)稅體制改革與發(fā)展目標(biāo)的明確定位,帶有整體改革布局性質(zhì)的公共財(cái)政框架的構(gòu)建,正式進(jìn)入財(cái)稅體制改革的軌道。

　　第四階段:進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制(2003年——)

　　伴隨著以構(gòu)建公共財(cái)政基本框架為核心的各項(xiàng)財(cái)稅體制改革的穩(wěn)步推進(jìn),財(cái)稅體制改革也逐漸深入進(jìn)而面臨進(jìn)一步完善的任務(wù)。2003年10月,中共十六屆三中全會召開并通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)。會議根據(jù)公共財(cái)政體制框架已初步建立的判斷,提出了進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略目標(biāo)。將完善公共財(cái)政體制納入完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的整體布局,從而在兩者的密切聯(lián)系中謀劃進(jìn)一步推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的方案成為題中應(yīng)有之義。以此為契機(jī),中國財(cái)稅體制改革開始了旨在進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制的一系列操作。

　　最先進(jìn)入操作程序的,首推新一輪稅制改革。在《決定》的第20條中,新一輪稅制改革的內(nèi)容被概括為如下八個(gè)項(xiàng)目:改革出口退稅制度;統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度;增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型,將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍;完善消費(fèi)稅,適當(dāng)擴(kuò)大稅基;改進(jìn)個(gè)人所得稅,實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制;實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革,條件具備時(shí)對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一的物業(yè)稅,相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi);在統(tǒng)一稅政前提下,賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓�管理�?quán);創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。從2003年10月《決定》通過至今,已先后有出口退稅制度的改革、改進(jìn)個(gè)人所得稅內(nèi)容之一——上調(diào)工薪所得減除額標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行高收入者自行申報(bào)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一改革的重要一步——取消農(nóng)業(yè)稅、增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型改革在東北地區(qū)三省一市和中部地區(qū)26個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)、統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度的主要內(nèi)容——內(nèi)外資企業(yè)所得稅法合并等幾個(gè)項(xiàng)目得以啟動。并且,以處于核心地位的改革項(xiàng)目——內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并改革的啟動為標(biāo)志,新一輪稅制改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作期。

　　幾乎與此同時(shí),財(cái)政支出以及財(cái)政管理制度線索上的改革也進(jìn)入了操作。對此,《決定》第21條描繪了如下一幅藍(lán)圖:健全公共財(cái)政體制,明確各級政府的財(cái)政支出責(zé)任;進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度,加大對中西部地區(qū)和民族地區(qū)的財(cái)政支持;深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革;清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi),凡能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理;改革預(yù)算編制制度,完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制,加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督;建立預(yù)算績效評價(jià)體系、實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對或有負(fù)債的有效監(jiān)控;加強(qiáng)各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查核監(jiān)督。與以往發(fā)生在這些事項(xiàng)上的改革有所不同,這一輪改革適逢科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會重大戰(zhàn)略思想提出,故而在全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的總體要求下推進(jìn)財(cái)稅體制的改革,并在兩者的密切聯(lián)系中謀劃財(cái)稅體制改革的方案,也就成為一種必然的選擇。

　　應(yīng)當(dāng)說,在上述這些方面我們已經(jīng)獲得了重要進(jìn)展:公共財(cái)政開始了逐步覆蓋農(nóng)村的進(jìn)程;財(cái)政支出越來越向以教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障和住房為代表的基本民生事項(xiàng)傾斜;圍繞推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化,加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度并相應(yīng)調(diào)整了轉(zhuǎn)移支付制度體系;從實(shí)行全口徑預(yù)算管理和政府收支分類改革入手,強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)督管理,進(jìn)一步推進(jìn)了政府收支行為及其機(jī)制的規(guī)范化,等等。

　　從主要著眼于為整體改革“鋪路搭橋”、以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革,到走上制度創(chuàng)新之路、旨在建立新型財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的1994年的財(cái)稅改革;從主要覆蓋體制內(nèi)政府收支和以稅制為代表的財(cái)政收入一翼,到體制內(nèi)外政府收支并舉、財(cái)政收支兩翼聯(lián)動;從以規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制為主旨的“稅費(fèi)改革”以及財(cái)政支出管理制度的改革,到作為一個(gè)整體的財(cái)稅改革與發(fā)展目標(biāo)的確立;從構(gòu)建公共財(cái)政基本框架,到進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制和公共財(cái)政體系,可以看出,中國的財(cái)稅體制改革事實(shí)上存在著一條一以貫之的主線。這條主線說到底,就是由“非公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制不斷向“公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制靠攏和逼近。中國的財(cái)稅體制改革,事實(shí)上也有著一個(gè)一以貫之的基本取向,即構(gòu)建并實(shí)行既與完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),又與財(cái)政的本質(zhì)屬性相貫通的公共財(cái)政制度體系。 (高培勇)

　　(作者系中國社會科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副所長)