由征地補(bǔ)償引發(fā)的干群糾紛，各地時有發(fā)生。

　　如何減少征地補(bǔ)償糾紛？筆者認(rèn)為，應(yīng)采取一項治本措施，消除現(xiàn)有法律體系中集體所有土地名實不符，將農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)全部收歸國有，而只給農(nóng)民以土地的用益物權(quán)。

　　一、現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)與處置權(quán)的規(guī)定有自相矛盾處

　　其一，憲法和法律規(guī)定農(nóng)村和城郊的絕大部分土地屬于農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l、《民法通則》第七十四條也作了與此基本相同的規(guī)定。

　　其二，法律賦予農(nóng)民集體對自己所有的土地享有處分權(quán)。一是《物權(quán)法》第五十八條中規(guī)定“集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)包括”“法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”。二是《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利�！比�是《民法通則》第七十一條也規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利�！薄吨腥A人民共和國民法通則釋義》中還這么解釋：“所有權(quán)具有支配物的所有權(quán)能，包括占有、使用、收益、處分。所有權(quán)在法律上屬于絕對權(quán)……除了所有人外其他人都有不侵犯所有權(quán)和尊重所有權(quán)的義務(wù)。所有權(quán)因為是支配性權(quán)利，具有強(qiáng)烈的排他性……所有權(quán)具有永恒性，無期限限制”。

　　其三，《土地管理法》及相關(guān)規(guī)范性文件又規(guī)定農(nóng)民集體對自己所有的土地沒有處分權(quán)。一是《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人無權(quán)擅自將農(nóng)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，甚至也不能擅自將種植業(yè)用地改變?yōu)榱謽I(yè)、漁業(yè)用地。該法第四條中規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度”；“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”；“使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。該法第三十六條中還規(guī)定：“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚�！倍�是征地補(bǔ)償辦法由法律規(guī)定，補(bǔ)償價由省級國土部門制訂并報省級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行，被征收土地的原所有權(quán)人對征地補(bǔ)償價沒有決定權(quán)�！锻恋毓芾矸ā返谒氖�七條中規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”；“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍”�！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(國辦發(fā)[2010]15號)第二條中規(guī)定：“要嚴(yán)格執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布實施的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》(國土資發(fā)[2004]238號)中規(guī)定：“省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣(市)耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，報省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行�！薄坝袟l件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣(市)征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行�！边@一系列的法條和“紅頭文件”規(guī)定，農(nóng)民集體對自己擁有所有權(quán)的土地沒有處分權(quán)。

　　二、“集體所有”土地名實不符必然引發(fā)被征地農(nóng)民對征地補(bǔ)償不滿

　　不同的法條對于農(nóng)村土地所有權(quán)與處分權(quán)所作出的自相矛盾的規(guī)定，堪稱為被征地農(nóng)民對征地補(bǔ)償價不滿的體制性根源。

　　由于法律體系中對于農(nóng)村土地所有權(quán)與處分權(quán)的規(guī)定相互抵觸，從而導(dǎo)致幾乎每一起農(nóng)用地征收過程中被征地農(nóng)民都會與征地政府發(fā)生矛盾。

　　征地方認(rèn)為：征地補(bǔ)償價應(yīng)當(dāng)依據(jù)《土地管理法》第四十七條等法律規(guī)定和國土資發(fā)[2004]238號、國辦發(fā)[2010]15號等政策規(guī)定制訂。近幾年，各省級國土部門都分別依據(jù)“地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素”分縣(市)制訂了征地區(qū)片綜合地價，從各省級人民政府公布執(zhí)行的區(qū)片綜合地價看，目前多數(shù)省、市的多數(shù)縣(市)實施的征地區(qū)片綜合地價為耕地類征用補(bǔ)償價大多處于每畝3萬元——每畝8萬元這一區(qū)間，廣州等少數(shù)幾個大城市征地補(bǔ)償價達(dá)到了近20萬元/畝。

　　然而，被征地農(nóng)民依據(jù)《憲法》第十條和《物權(quán)法》第三十九條等法條卻認(rèn)為：既然被征收土地的所有權(quán)屬于他們，他們就對被征收土地享有處分權(quán)、收益權(quán)，被征收土地改變成為國有建設(shè)用地后的出讓金之全部或絕大部分應(yīng)由他們收取。盡管各地向農(nóng)民征收的土地用于公益設(shè)施建設(shè)和用于發(fā)展工業(yè)時政府并不賺取土地的增值，盡管一些城市郊區(qū)的國有住宅用地出讓價之所以高達(dá)每畝幾百萬元，主要根源于政府的規(guī)劃調(diào)控和基礎(chǔ)設(shè)施投建，但是，政府向農(nóng)民支付的征地補(bǔ)償價每畝幾萬元與國有住宅用地出讓價每畝幾百萬元這兩者間巨大的差價，使被征地農(nóng)民都普遍地認(rèn)為政府所給征地補(bǔ)償價太低、太低，政府在征地過程中對自己的剝削太多、太多！甚至于為數(shù)不少的學(xué)者、專家也誤以為政府在征地過程中大量地侵奪了農(nóng)民利益。

　　三、將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)收歸國有及其必要性、可行性

　　基本設(shè)想：一是修訂《憲法》第十條和《土地管理法》等其他法律中關(guān)于農(nóng)村土地集體所有的規(guī)定，將全國城鄉(xiāng)全部土地的所有權(quán)，全都規(guī)定為國家所有。二是在《憲法》和《土地管理法》等其他相關(guān)法律中明確規(guī)定：原農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)收歸國家所有后，其用益物權(quán)(即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán))仍歸該土地原享有所有權(quán)的農(nóng)民集體，即在法律體系中取消農(nóng)民對土地的處分權(quán)。三是在《土地管理法》等專門法中規(guī)定，原由縣級人民政府登記的農(nóng)民集體所有土地，全部變更登記為使用權(quán)歸屬農(nóng)民集體的國有集體使用無限期土地；而且規(guī)定農(nóng)村土地的承包權(quán)長久不變。四是在法律層面仍然規(guī)定，各類土地的用途改變，都必須符合土地利用規(guī)劃，都必須經(jīng)過行政許可；征收農(nóng)民集體使用土地，都必須經(jīng)過行政審批，都必須合理地予以補(bǔ)償。

　　地類區(qū)分：土地所有權(quán)由“國家所有、集體所有”這二元改成為“國家所有”這一元后，地類可依據(jù)其使用權(quán)來源、用途及使用期限的不同劃分為以下幾種：一是國有行政劃撥無限期建設(shè)用地(現(xiàn)國有行政劃撥的公共管理用地、公共服務(wù)用地和國防軍事用地等)；二是國有行政劃撥無限期農(nóng)業(yè)用地(現(xiàn)國有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)用地)；三是國有有償出讓有限期建設(shè)用地(包括現(xiàn)國有商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地等國有經(jīng)營性出讓用地)；四是國有無限期未利用地；五是國有集體使用無限期農(nóng)業(yè)用地(現(xiàn)農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地，包括耕地、園地、林地、草地、水域灘涂等)；六是國有集體使用無限期建設(shè)用地(包括現(xiàn)農(nóng)民集體所有的農(nóng)民宅基地和農(nóng)村公益設(shè)施用地)；七是國有集體使用無限期未利用地(現(xiàn)農(nóng)村集體所有的未利用地)。如此分類，不至于將農(nóng)民集體擁有長久使用權(quán)的土地與國有有償出讓有限期建設(shè)用地或國有行政劃撥無限期建設(shè)用地混淆。為繼續(xù)嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，法律仍可規(guī)定城鎮(zhèn)戶籍居民不得使用國有集體使用無限期建設(shè)用地建房，也不得購買在國有集體使用無限期建設(shè)用地上的房屋。

　　必要性：第一，為了使法制內(nèi)在統(tǒng)一，為了切實做到“有法必依”。將農(nóng)村土地的所有權(quán)由農(nóng)民集體所有改成為國有，可以消除現(xiàn)行法律體系中既將農(nóng)村土地的所有權(quán)賦予農(nóng)民集體，又不讓農(nóng)民享有對自己所有的土地的支配權(quán)這一種自相矛盾，使農(nóng)村土地在所有權(quán)、處分權(quán)行使上從“有法不依”改進(jìn)成為“有法必依”，使各級政府不再在管理農(nóng)村土地中侵權(quán)越權(quán)和違憲違法。

　　第二，為了減少征地補(bǔ)償糾紛，為了維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。在城市經(jīng)營性用地出讓價與征地補(bǔ)償價懸殊的條件下，在法律對農(nóng)村土地所有權(quán)與處分權(quán)的規(guī)定自相矛盾的條件下，被征地農(nóng)民對征地補(bǔ)償價不可能滿意，只能是無奈地服從，失地農(nóng)民總認(rèn)為政府在征地過程中侵奪了他們的利益，而且還有充足的法律依據(jù)。因此，在既不能將征地補(bǔ)償價的決定權(quán)交給被征地農(nóng)民，也不能按市場機(jī)制確定征地補(bǔ)償價的條件下，要減少征地糾紛，消解失地農(nóng)民對政府的不滿情緒，治本之策只能是：在憲法和法律、法規(guī)層面都將農(nóng)村土地的所有權(quán)收歸國有，在法律體系中取消農(nóng)民對土地的處分權(quán)。

　　第三，為了控制農(nóng)耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，為了保障全國糧食安全。人多地少，耕地保有量逼近紅線，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供不應(yīng)求，這些都是我國的基本國情。要確保耕地總量不少于18億畝，需要中央政府統(tǒng)一調(diào)控各地、各業(yè)、各方面的用地需求，全國必須實行由各級政府分權(quán)限管理的世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，不允許農(nóng)民集體擅自改變土地的用途。如果真按《物權(quán)法》第三十九條的規(guī)定將960萬平方公里中占絕大多數(shù)的農(nóng)村土地的所有權(quán)(尤其是處分權(quán))交給各地的農(nóng)民集體，那么，18億畝耕地肯定難保，糧食供給將嚴(yán)重短缺，世界性的糧食危機(jī)將很快地出現(xiàn)。

　　可行性：將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)收歸國有，農(nóng)民對土地的用益物權(quán)不受影響，被收繳的僅僅是“集體所有”之虛名。中、外法律幾乎都規(guī)定，所有權(quán)包括四項權(quán)能，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。我國現(xiàn)行憲法、法律雖將農(nóng)村和城郊土地的所有權(quán)賦予農(nóng)民集體，但現(xiàn)行關(guān)于土地管理的一系列法律、法規(guī)、政策都規(guī)定農(nóng)民集體和農(nóng)民個人對自己所占有、使用的土地都沒有處分權(quán)，都不得擅自改變土地的用途，連土地被征收時的征地補(bǔ)償價高低也只有政府決定之后聽證一下的權(quán)利，所以，在憲法、法律、法規(guī)層面都規(guī)定原農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)全部收歸國有，將原農(nóng)民集體所有土地的占有權(quán)、使用權(quán)及其合法收益權(quán)仍然無限期地賦予農(nóng)民，農(nóng)民群眾的實際利益并不受到損害。即：將農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)收歸國有，農(nóng)民失去的僅僅是一個他們本來就不曾享有、卻常常使他們心理失衡的虛名。

　　(陳清波 作者單位：浙江省余姚市委、市政府農(nóng)村工作辦公室）