黨的十七大報(bào)告中有關(guān)大部制改革的思路，引起各方的關(guān)注。那么究竟什么是大部制，中國為什么要進(jìn)行大部制改革，大部制改革有可能出現(xiàn)什么樣的問題？本文將對此做一簡要分析。
大部制改革最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門、多頭管理
所謂大部門體制，或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，比如“大運(yùn)輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等。
按照大部制的思路調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，無疑會(huì)對政府的管理和運(yùn)行產(chǎn)生重要影響。實(shí)行大部體制管理，不僅可以大大減少政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門，溝通難、協(xié)調(diào)難等方面的問題，改“九龍治水”，為“一龍治水”，或者接近于“一龍治水”，同時(shí)，通過政府部門的整合和調(diào)整，能進(jìn)一步理順部門之間的職能，減少機(jī)構(gòu)的數(shù)量，減少過多的協(xié)調(diào)和溝通的環(huán)節(jié)，這對提高行政效率，降低行政成本也具有重要意義。
實(shí)行大部制管理模式，是否與小政府的目標(biāo)相沖突
可以說，只要實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，要真正發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，就必然會(huì)朝著大部制管理方向邁進(jìn)。從我國的實(shí)際情況看，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，客觀上要求政府不能過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，反映在政府體制上就是必須走大部制管理的道路。也許有人說，我們不是一直倡導(dǎo)小政府嗎，如果實(shí)行大部制管理模式，是不是與小政府的目標(biāo)相沖突呢？其實(shí)這是一種誤解。
我們知道，“小政府，大社會(huì)”是一個(gè)形象的描繪，是人們期盼政府規(guī)模不要太大，不要把更多的錢花在政府自身；但政府的規(guī)模和管理能力的大小，必須和它承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)。
現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征，就是社會(huì)分工越來越細(xì)，出現(xiàn)的新領(lǐng)域需要政府管理。如伴隨網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，有了網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)傳播媒體等，這些對社會(huì)影響不管是正面的，還是負(fù)面的，都非常大，都需要政府進(jìn)行必要的管理。過去政府沒有這方面的管理功能，現(xiàn)在政府就要配備專業(yè)人才，進(jìn)行管理和引導(dǎo)。所以“小政府，大社會(huì)”和大部制是兩個(gè)不同的含義，二者都有其特定的范圍，不應(yīng)該簡單地等同或者對立。退后一步說，即使在“小政府”內(nèi)部，也不可能是“一鍋粥”，而是要設(shè)置必要的部門，各司其職，對社會(huì)進(jìn)行管理或提供服務(wù)。這就是說，即使政府規(guī)模較小，內(nèi)部也需要科學(xué)分工。而大部制適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)設(shè)置部門的管理需求。
大部制改革值得注意的四個(gè)問題
按照大部制的思路調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，無疑會(huì)對政府的管理和運(yùn)行產(chǎn)生重要影響。但是筆者要提醒的是，我們要冷靜地看待大部制改革，盡管這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，但是在我們這樣的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是我們更值得關(guān)注的。比如，實(shí)行大部制管理后，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，就更加重要；再比如，在執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如何與政府的大部制進(jìn)行對接，不重復(fù)、重疊？還比如，在大部制管理模式下，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大在機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面，如何加強(qiáng)對大部權(quán)力的監(jiān)督和控制等。在具體推進(jìn)的過程中，大部制改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在哪些領(lǐng)域改革等等，所有這些問題，都是我們需要認(rèn)真思考的。
在筆者看來，當(dāng)前有四個(gè)問題尤其值得關(guān)注:
第一，如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運(yùn)行機(jī)制，為監(jiān)督大部制的權(quán)力，提供保障。在我看來，大部制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個(gè)大部制內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這實(shí)際類似如國外政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的相分離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以引入市場機(jī)制，實(shí)行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實(shí)施后，財(cái)政部是政府采購政策制定機(jī)構(gòu)，但不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行權(quán)交給設(shè)在國務(wù)院辦公廳下、由國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局代管的國務(wù)院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。
當(dāng)然，對大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對其進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，特別是人大、司法、公眾、媒體等方面的作用，將會(huì)形成大部制改革的外部監(jiān)督力量。
第二，大部制能不能有效遏制部門利益，也成為最關(guān)鍵的問題之一。大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態(tài)來加以抑制。過去部門之間職能交叉，決策周期長，制定成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴(yán)重影響，所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個(gè)部門變?yōu)橐粋�(gè)超級部，權(quán)力很大，對它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。比如有人說，目前的發(fā)改委就是把若干政府部門整合到一起的“大部”，據(jù)觀察，很多地方官員現(xiàn)在不跑國務(wù)院，只跑發(fā)改委，要錢、要物、要政策，使得發(fā)改委成了“小國務(wù)院”。大部制改革會(huì)繼續(xù)走發(fā)改委模式嗎？筆者認(rèn)為，發(fā)改委模式不能簡單等同于大部制，兩者是有差別的。發(fā)改委主要是國務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)部門，幾乎和每個(gè)專業(yè)部門都有關(guān)系，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、教育部等，所有這些部門都和發(fā)改委的某個(gè)處、司相對應(yīng)。實(shí)際上，在我們這樣的管理模式下，發(fā)改委究竟應(yīng)該以什么樣的方式存在，如何發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能是需要認(rèn)真研究和解決的，也可以進(jìn)行廣泛的討論。從這個(gè)意義上說，目前我國發(fā)改委的運(yùn)作模式不是大部制的模式，倒是要對這種管理運(yùn)行模式，進(jìn)行認(rèn)真研究和反思，進(jìn)行相應(yīng)的改革。舉一個(gè)例子，2003年政府機(jī)構(gòu)改革中，我們把專門負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)體制改革的部門合并到了發(fā)改委，現(xiàn)在看來，這樣把整個(gè)體制改革方案設(shè)計(jì)的部門放在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)，不一定合適，這個(gè)部門應(yīng)該是超越部門利益的，如果放在一個(gè)政府部門內(nèi)，很容易受到部門利益的影響，甚至?xí)绊懙礁母镎叩墓凸健?/p>
第三，大部制改革可能會(huì)牽動(dòng)政治體制改革，沒有政治體制改革推進(jìn)，真正的大部制也許很難確立。從更深層次來看，大部制改革的思路和方向，最終必然會(huì)涉及和涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接，這個(gè)問題非常關(guān)鍵。比如文化部、廣電總局與中宣部的關(guān)系，公安部、安全部、司法部與政法委的關(guān)系，中組部與人事部的關(guān)系等。過去這些年來，我們把中紀(jì)委與檢察部合署辦公，聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)，成效顯著，如何進(jìn)一步整合黨政部門，也許是下一步大部制改革中應(yīng)該思考的問題。從這個(gè)意義上說，應(yīng)該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，也許更具有長遠(yuǎn)性。
第四，大部制改革的策略和方法也至關(guān)重要。應(yīng)該看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年來被強(qiáng)化了的部門利益。比如在今年兩會(huì)期間，有的人大代表建議將衛(wèi)生部、國家計(jì)劃生育委員會(huì)、國家食品藥品管理局、國務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個(gè)“人口與健康委員會(huì)”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這個(gè)動(dòng)議能否被采納，但這明顯是一種大部制的思維。另外，“大部”內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，權(quán)力如何劃分？我們過去畢竟沒有這方面經(jīng)驗(yàn)，所以改革的策略和方法就顯得很重要。
在我看來，中國的大部制改革很難一步到位，而應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。首先應(yīng)該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾、服務(wù)對象廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴(kuò)大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。建議中編辦在設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)，要建立一個(gè)直屬于中央編制委員會(huì)的高層專家委員會(huì)，借助專家力量，加上民眾的討論，使整合性的大部制方案經(jīng)過充分論證，這樣可以最大限度減少領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人喜好的因素，也能夠堅(jiān)持科學(xué)性，立足長遠(yuǎn)，用智慧和制度規(guī)范大部制的改革。(汪玉凱）
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