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　　二、努力把人大工作提高到一個(gè)新水平

　　隨著建設(shè)社會(huì)主義法治國家和全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人大工作越來越重要。黨中央對人大工作十分重視。黨的十七大報(bào)告對發(fā)展社會(huì)主義民主政治和加強(qiáng)人大工作提出了明確要求。胡錦濤總書記最近在談到加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作時(shí)，明確提出三條要求：一要堅(jiān)持正確政治方向；二要增強(qiáng)工作實(shí)效；三要提高依法履行職責(zé)的能力。黨的十七大和胡錦濤總書記的重要講話，為做好新形勢下人大工作進(jìn)一步指明了方向。我們要結(jié)合人大工作實(shí)際，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)，切實(shí)貫徹、堅(jiān)決落實(shí)。

　　這里，我想就做好本屆常委會(huì)的工作，強(qiáng)調(diào)幾個(gè)問題。

　　第一，關(guān)于中國特色社會(huì)主義法律體系。中國特色社會(huì)主義法律體系，是社會(huì)主義制度和社會(huì)主義價(jià)值觀的重要載體，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一，反映了我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程，總結(jié)了改革開放以來的最新成果，對于維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、保證國家長治久安、堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，具有十分重要的意義。改革開放以來，我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)取得了舉世矚目的成就。黨的十一屆三中全會(huì)，總結(jié)建國以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)特別是“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，作出把全黨工作的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的重大決策，同時(shí)強(qiáng)調(diào)為了保障人民民主，必須健全社會(huì)主義法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。經(jīng)過各方面共同努力，我們已經(jīng)基本形成了中國特色社會(huì)主義法律體系，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活各個(gè)方面基本做到有法可依，有力地保障了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)健康順利發(fā)展。同時(shí)，我們也清醒地看到，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)主義民主政治的不斷推進(jìn)，文化生活的豐富多彩，和諧社會(huì)的積極構(gòu)建，體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，對立法工作提出了新課題、新要求。立法工作的任務(wù)仍然十分繁重。我們要按照黨的十七大精神，在提高立法質(zhì)量的前提下，確保到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系并不斷加以完善。

　　我們的法律體系，是中國特色社會(huì)主義法律體系。因此，必須注意把握好以下三點(diǎn)：一是，不能用西方的法律體系來套我們的法律體系。外國法律體系中有的法律，但不符合我國國情和實(shí)際的，我們完全可以不搞；外國法律體系中沒有的法律，但我國現(xiàn)實(shí)生活需要的，我們要及時(shí)制定。我們要研究借鑒人類文明的有益成果，但對外國的法律應(yīng)當(dāng)采取分析、鑒別的態(tài)度，不能照搬照抄。二是，要堅(jiān)持從我國基本國情出發(fā)，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持實(shí)事求是，按照黨和國家的戰(zhàn)略部署和重大決策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，集中精力抓緊制定在中國特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用、現(xiàn)實(shí)生活迫切需要、立法條件比較成熟的法律，及時(shí)修改那些與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律規(guī)定，督促有關(guān)方面盡快制定和修改與法律相配套的法規(guī)。要以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域立法。積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，擴(kuò)大公民對立法的有序參與，妥善處理數(shù)量與質(zhì)量、權(quán)力與權(quán)利、前瞻性與可操作性、穩(wěn)定性與變動(dòng)性等關(guān)系，不斷提高立法質(zhì)量。三是，中國特色社會(huì)主義法律體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次，也就是說，行政法規(guī)和地方性法規(guī)也是法律體系的重要組成部分。一方面，改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中遇到的很多新情況、新問題，一下子都用法律來規(guī)范還不具備條件，有的可以先制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律。另一方面，我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，對一些地方或民族地區(qū)的特點(diǎn)，有的法律不可能都顧及到，需要通過制定地方性法規(guī)或自治條例、單行條例進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，還要注意區(qū)分法律手段和其他調(diào)整手段的關(guān)系，需要用法律調(diào)整的就通過立法來規(guī)范，不屬于法律調(diào)整范疇的就沒必要立法，也沒辦法立法。為統(tǒng)籌安排立法工作，要在深入研究論證、充分聽取意見的基礎(chǔ)上，盡快擬訂五年立法規(guī)劃草案。

　　第二，關(guān)于提高立法質(zhì)量。法律是全社會(huì)必須一體遵循的活動(dòng)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。立法質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到法律實(shí)施的效果。我們要始終把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重點(diǎn)，關(guān)鍵是要把握好以下幾點(diǎn)：一是，編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，要廣泛聽取各方面意見，深入研究論證立法項(xiàng)目的必要性和可行性，分輕重緩急，科學(xué)合理地確定立法項(xiàng)目。二是，有關(guān)專門委員會(huì)要提前介入法律草案的起草，及時(shí)掌握進(jìn)展情況和起草中涉及的重大問題，做好法律草案審議工作，特別是要把好初審關(guān)，對法律草案是否成熟提出明確意見。三是，法律委員會(huì)要切實(shí)履行統(tǒng)一審議法律草案的職能，認(rèn)真研究常委會(huì)組成人員、有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見和社會(huì)各方面意見，對法律草案進(jìn)行修改完善。四是，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，并使之制度化、規(guī)范化、程序化，不斷擴(kuò)大公民對立法的有序參與，與群眾切身利益密切相關(guān)的法律，要通過向社會(huì)全文公布法律草案等形式，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見。五是，認(rèn)真執(zhí)行審次制度，對于法律關(guān)系復(fù)雜、分歧意見較大的法律草案，采取積極慎重的態(tài)度，需要調(diào)研的深入調(diào)研，需要協(xié)商的耐心協(xié)商，需要論證的充分論證，在各方面基本取得共識的基礎(chǔ)上再提請表決。

　　對全國人大及其常委會(huì)的立法工作來說，很重要的一條就是要集中精力提高法律草案審議質(zhì)量。立法工作包括立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都很重要。常委會(huì)、各專門委員會(huì)都要把主要精力放在法律草案審議上。審議工作是法律明確規(guī)定由常委會(huì)和各專門委員會(huì)承擔(dān)的職責(zé)。從上一屆立法工作情況看，不少法律草案在審議過程中都做了大量修改，而且很多都是實(shí)質(zhì)性修改。應(yīng)當(dāng)說，法律草案審議，工作量大，要求也很高。做好這項(xiàng)工作很不容易，對提高立法質(zhì)量至關(guān)重要。

　　第三，關(guān)于增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效。人大監(jiān)督工作容易搞虛，不容易做實(shí)。增強(qiáng)實(shí)效是做好人大監(jiān)督工作的關(guān)鍵。從這些年的經(jīng)驗(yàn)來看，要增強(qiáng)人大監(jiān)督工作實(shí)效，很重要的一條，是要圍繞中心、突出重點(diǎn)、一抓到底。這里，我要強(qiáng)調(diào)的是，我們要在突出監(jiān)督重點(diǎn)的基礎(chǔ)上善于抓住其中的關(guān)鍵問題，把監(jiān)督工作做實(shí)做好。實(shí)際上一部法律有的幾十條，多的上百條，甚至幾百條，但核心內(nèi)容往往集中在那么幾條上。實(shí)際工作中需要解決的矛盾和問題會(huì)很多，但關(guān)鍵問題往往也就那么幾個(gè)。抓住了這些要害，就牽住了“牛鼻子”，就能以點(diǎn)帶面、舉一反三，起到事半功倍的效果。所以，無論是聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告還是開展執(zhí)法檢查，都要站在黨和國家工作大局的高度，更多地考慮事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，立足長遠(yuǎn)、著眼當(dāng)前，切實(shí)抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過努力可以解決的突出問題作為監(jiān)督工作的突破口，從而增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對性。在抓住關(guān)鍵問題的基礎(chǔ)上，我們要把聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查結(jié)合起來，把推動(dòng)改進(jìn)工作和修改完善法律結(jié)合起來，圍繞一個(gè)主題，綜合加以運(yùn)用，不斷進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。事實(shí)證明，監(jiān)督工作針對性越強(qiáng)、越集中，監(jiān)督工作效果就越明顯、越好。

　　第四，關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會(huì)的作用。專門委員會(huì)是代表大會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，大會(huì)閉會(huì)期間由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。代表大會(huì)一年開一次例會(huì)，常委會(huì)兩個(gè)月開一次例會(huì)，而各專門委員會(huì)是經(jīng)常性地開展工作。長期以來，各專門委員會(huì)在全國人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真研究、審議和擬訂有關(guān)議案，協(xié)助全國人大及其常委會(huì)開展立法、監(jiān)督等各項(xiàng)工作，為提高全國人大及其常委會(huì)工作質(zhì)量和水平發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，各專門委員會(huì)要根據(jù)十一屆全國人大一次會(huì)議精神，結(jié)合自身實(shí)際，盡快把各項(xiàng)工作開展起來。這里，我想對專門委員會(huì)工作提個(gè)建議，能不能在調(diào)查研究上再下點(diǎn)功夫。我們的專門委員會(huì)人才薈萃、知識密集，不少委員是頂尖專家，很多委員是長期主管一方的高級領(lǐng)導(dǎo)干部，有扎實(shí)的理論功底，有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，希望能充分發(fā)揮這一特點(diǎn)和優(yōu)勢，緊緊圍繞關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定全局和人民群眾關(guān)注的重大問題，每年選一、兩個(gè)課題，進(jìn)行深入調(diào)查研究，提出有真知灼見、真正有分量的調(diào)研報(bào)告。這樣既可以充實(shí)自己，提高人大工作質(zhì)量和水平，又可以為中央決策提供參考。

　　第五，關(guān)于依法集體行使職權(quán)。人大工作的方式方法與黨政機(jī)關(guān)有很大不同，人大主要是通過會(huì)議形式，按照民主集中制原則，依照法定程序，集體行使職權(quán)，集體決定問題。這里主要有三條。一是要講程序。在人大，立法有立法的程序，監(jiān)督有監(jiān)督的程序，其他工作也有規(guī)則。我們要有程序觀念，一定要按照程序走，不能怕麻煩。人大工作在程序上要做到無懈可擊。坦率地講，我剛到人大工作時(shí)也很不習(xí)慣，同一件事要過好幾遍，開好幾個(gè)會(huì)。后來想通了，程序也是法。正是因?yàn)槿舜笫且婪ò闯绦蜣k事，少數(shù)服從多數(shù)，會(huì)議決定問題，保證了人大制定的法律和作出的決定符合實(shí)際，具有權(quán)威性。二是集體有權(quán)，個(gè)人無權(quán)。也就是說，人大是集體行使職權(quán)。不管是委員長、副委員長、秘書長，還是委員，都是一人一票。審議中，大家暢所欲言、各抒己見，包括提出不同意見，在集思廣益、基本取得共識的基礎(chǔ)上再進(jìn)行表決，按多數(shù)人的意見作出決定。三是盡職盡責(zé)但不越權(quán)。憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定了各國家機(jī)關(guān)的職權(quán)和行使職權(quán)的程序。人大行使職權(quán)，要盡職盡責(zé)，不能失職，而且要切實(shí)做好，做出成效，但不能事無巨細(xì)，什么都管，更不能越俎代庖，不能代行行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。政府的日常工作和法院、檢察院的具體業(yè)務(wù)工作，由他們依法按程序辦，人大不該管、管不了、也管不好。常委會(huì)組成人員、各專門委員會(huì)組成人員個(gè)人不要直接處理具體問題，不要干涉具體司法案件。至于大家接到的人民群眾來信，可以按照程序轉(zhuǎn)信訪部門，由他們統(tǒng)一辦理，督促有關(guān)部門解決問題、改進(jìn)工作。

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