2008年5月12日,據中國青年報社調中心和某網站聯合開展的一項調查顯示,98.4%的人認同“獲取政府信息是公眾應有的權利”,公眾最希望政府公開的是“官員財產情況”。據悉,中國立法史上第一部保障公民知情權、建設“透明政府”的專門法規(guī)——《中華人民共和國政府信息公開條例》從2008年5月1日起施行后在社會上引發(fā)熱議。圖為讀者在湖北宜昌市新華書店里查看《中華人民共和國政府信息公開條例》讀物。 中新社發(fā) 劉君鳳 攝
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2008年5月12日,據中國青年報社調中心和某網站聯合開展的一項調查顯示,98.4%的人認同“獲取政府信息是公眾應有的權利”,公眾最希望政府公開的是“官員財產情況”。據悉,中國立法史上第一部保障公民知情權、建設“透明政府”的專門法規(guī)——《中華人民共和國政府信息公開條例》從2008年5月1日起施行后在社會上引發(fā)熱議。圖為讀者在湖北宜昌市新華書店里查看《中華人民共和國政府信息公開條例》讀物。 中新社發(fā) 劉君鳳 攝
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2008年5月1日,我國《政府信息公開條例》正式實施,法學界稱這是中國立法史上第一部專門保障公民知情權的法規(guī)。
在《政府信息公開條例》付諸實施后,人們面對已經到來的“信息公開時代”,無論是政府還是公民,無論是實踐層面還是立法層面,是否已真正做好了應有的準備?我們的社會管理將如何完成向“公開是常態(tài),不公開是例外”的觀念轉變?
——編輯手記
任何一位普通公民,如果想到政府機關了解與其切身利益相關的一些重要信息,哪怕是以往認為的“內部機密”,只要沒有逾越法定限制,政府機關都必須提供,否則他可以依法向法院提起訴訟,要求政府公開其需要獲得的信息。
昔日,有諸多的公民在這方面進行過并不成功的嘗試,如今這一行為已成為政府的法定義務。這一深刻的變遷,正是緣于2008年5月1日正式實施的《政府信息公開條例》。
2008年5月12日,四川汶川發(fā)生7.8級強烈地震。十幾分鐘后,我國政府有關部門就地震發(fā)生的地區(qū)、震級和國家搶救措施迅速通過媒體發(fā)布各種信息。數天來,災區(qū)情況和各方營救進展不斷在各媒體滾動播出,這是《政府信息公開條例》實施后我國首次遇到的特大災害,其信息公開程度和速度使賑災有序、民眾安定。
公開透明的進程
《政府信息公開條例》從1998年作為立法研究課題立項,到2008年5月正式實施,走過了十年歷程。
十年的立法過程,同步伴隨著政府管理社會模式的變革,從一個側面見證了中國社會信息公開的民主進程。
2002年11月,廣州市率先出臺了推動政府信息公開的政府規(guī)章———《廣州市政府信息公開規(guī)定》。此后,上海、深圳、杭州、重慶等地政府以及一些中央部委紛紛推出了相關的法規(guī)、規(guī)章。據《政府信息公開條例》發(fā)布前夕的統計,全國已有31個省區(qū)市和36個國務院部門制定了政務公開規(guī)定,其中11個省(市)制定了政府信息公開的地方性法規(guī)。
2006年1月1日,已試運行三個月的中央政府門戶網站正式開通。當日,中國政府網在全球網站中的排名猛升至第二位。目前,全國80%縣級以上政府和政府部門都建立了門戶網站。通過網絡這一特殊通道,公民走進了原來相對封閉的政府信息庫,實踐著知情、參與、監(jiān)督等公民權利。
在國務院部委改革前,74個國務院部門和單位以及31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府都建立了新聞發(fā)布和發(fā)言人制度,公安部、衛(wèi)生部、教育部等與公眾利益極為密切的部門,還建立了新聞發(fā)言人定時定點發(fā)布制度。新聞發(fā)言人這一制度平臺使政府信息開始成為開放的公共產品,一些政府對傳媒、公眾的態(tài)度也由回避轉向溝通。
中國社會科學院法學所研究員、《政府信息公開條例》主要起草人之一周漢華回憶說,“更深刻的變遷在于政府對信息公開的觀念轉變。1998年,政府信息公開還是個很敏感的詞語,當時成立的課題組只能叫政府信息資源開發(fā)、利用、管理課題組。但時至今天,信息公開已成為各級政府關注民生的流行語。”
政府信息由封閉式向開放式的轉折,突出體現在公共危機、突發(fā)事件的應對措施。近年,每當禽流感疫情、藥品中毒、食品安全等危機發(fā)生,有關政府都會通過新聞發(fā)言人、政府網站等各種渠道不間斷地公布事實真相和事態(tài)進展,并向公眾提供安全防范等信息。當一些地區(qū)發(fā)生自然災害,管理部門通過手機短信、廣播電視等多種手段對市民廣為告知,以避免影響市民正常生活!翱只攀加诹餮,流言止于公開”,這種坦誠的信息公開,讓公眾面對危機更加理性和沉著。
信息公開,正在潛移默化地改變政府的執(zhí)政能力和社會管理形態(tài),政府在透明化生存的同時,也日漸成熟、自信起來。
毫無疑問,近年來各級政府在信息公開方面作出了各種努力,收到了應有的管理效果。但與此同時,一些地區(qū)或領域無視公民渴望得到更多政府信息需求的事件也時有發(fā)生。
政府責任和公民權利
2006年5月,解放日報記者馬騁提起一起特別訴訟。他曾多次到上海市規(guī)劃局采訪,要求了解一些與其報道內容和民生相關的規(guī)劃信息,但規(guī)劃部門卻屢屢拒絕。為此,馬聘將規(guī)劃局訴至法庭要求其公開相關信息,各界將此案稱之為“政府信息公開訴訟第一案”。
2007年1月,鄭州市規(guī)劃局也因拒絕公開相關信息引發(fā)了訴訟。該規(guī)劃局批準當地一家公司在市區(qū)道路上設置了3000多個咪表停車位,造成公眾出行不便,并引發(fā)部分市民對此舉“規(guī)劃違法”的質疑。市民任國勝多次到規(guī)劃局查詢相關規(guī)劃許可文件,均被以“檔案不對個人”為由拒絕,任國勝最終走上法庭,主張要求政府信息公開的權利。
2007年1月,中國政法大學教授高家偉向當時的交通部發(fā)出公開信,要求交通部公開每年的養(yǎng)路費征收和使用情況。這一行為使公眾意見頗多的養(yǎng)路費有了新的思考點,并觸及了“政府信息公開”的深層。
前幾年,廣東人大代表要求政府要將政府花費以“玻璃錢柜”、“透明預算”的方式公開的呼聲,同樣涉及政府信息公開的范疇,究其本質乃是主張納稅人的知情權。
今年上海兩會期間,許多人大代表、政協委員開始追問上海私車車牌拍賣收入的去向。此前,上海私車車牌拍賣已實施多年,北京消費者購買機動車,一副車牌100多元,而上海同樣情況消費者卻要花上數萬元,人們將其稱為“世界上最貴的鐵皮”。
根據《政府信息公開條例》規(guī)定,行政機關公開政府信息前,應當按照《保守國家秘密法》等相關法律、法規(guī)、規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查,不得公開涉及國家秘密的政府信息。
保守國家秘密當然是維護國家利益之必需,政府信息的“公開”和“保密”的確存在某種內在的沖突,事實上這也是條例立法過程中最大的爭議焦點。一些人疑慮,一些政府部門和官員是否會以保密為由,將理應公開的政府信息以“秘密”為由,“合法”地壓縮公民知情權?
上海、鄭州兩地公民狀告當地規(guī)劃局的兩起訟訴,規(guī)劃局給出的理由就是“規(guī)劃信息屬于秘密”。
某市公民曾在一年內向當地規(guī)劃局提出了700多件信息公開申請,結果四分之三以“秘密”為由予以否決。
時下各地房價節(jié)節(jié)攀升,已演變成影響民生的社會問題。近年來不斷有公民或公益組織要求公開房地產成本,但一些地方政府的職能部門卻往往以“秘密”為由不予公開。
同樣的情形也發(fā)生在環(huán)保領域,在不少污染嚴重的地區(qū),受害民眾、環(huán)保組織要求公開污染信息的呼聲十分強烈,但一些部門機關往往以“秘密”為由予以阻攔。
根據條例的規(guī)定,“除了涉及國家秘密外,行政機關不得公開涉及個人隱私的政府信息!闭賳T財產情況是否屬于不能公開的個人隱私?盡管社會普遍認為,掌握公權的官員理應公開財產,接受監(jiān)督。但“個人隱私”之說卻在一些地區(qū)大有市場,呼吁多年的官員財產申報法等“陽光法案”遲遲“難產”,許多官員本應接受監(jiān)督的方面卻是信息公開的“盲區(qū)”。
有學者認為:如果我們的一些部門仍然以“強調保密”的舊理念而不是“盡量公開”的新思維貫徹《政府信息公開條例》,政府信息公開就難免撞上重重“壁壘”,一些官員也會借此找到拒絕信息公開的所謂“法律依據”。
盡管中央政府從上世紀90年代中后期起便推行政務公開等改革措施,但由于信息公開立法長期缺席,并不能從根本上撬動“不公開是常態(tài)、公開是例外”的舊體制和傳統觀念。
與上述情形相比,在一些地區(qū)知情權的公民意識還處于萌芽狀態(tài)。諸如氣象預報、高考成績等等,原本都是有關部門應當無償公開的信息,卻往往通過聲訊臺等渠道收費獲取,有多少人意識到這是不當利用政府信息資源的斂財行為,又有多少人會認真計較這類“小事”。
上述這一切,隨著《政府信息公開條例》的實施將成為過去,因為法律已將信息公開由政府的單方“公布”變成了公民權利。
公開是常態(tài),不公開是例外
周漢華指出:《政府信息公開條例》于2007年4月5日正式公布后,給中國社會帶來的震撼是空前的。根據條例的規(guī)定,除了國家機密、個人隱私、商業(yè)秘密以外的政府信息,原則上都應向社會公開。各級行政機關必須按法定的重點范圍主動公開政府信息,公民、法人也可以根據自身需要申請獲取政府信息。如果政府部門不依法履行信息公開的義務,可以通過舉報、行政復議、行政訴訟等途徑予以監(jiān)督和追究……
值得注意的是,條例不僅適用于行政機關,也適用于地震局、氣象局、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等具有管理公共事務職能的組織,教育、醫(yī)療、水電氣供應、公共交通等公共企事業(yè)單位也須參照該條例執(zhí)行。
周漢華認為,條例最大的特點就是把信息公開變成了政府的法定義務,而不再是一種恩賜。許多政府官員初讀《條例》后認為,“這將是改變以前工作思路和方法的一場革命”!墩畔⒐_條例》的誕生,使得“政府信息公開”跨越了政府辦事制度改革的層面,上升為政府責任和公民權利,它顯示了打造“陽光政府”、“透明政府”的勇氣。
《政府信息公開條例》5月1日起實施,5月4日是《條例》實施后的第一個工作日,北京市民朱福祥等人便依據條例,詢問北京市海淀區(qū)土地征遷方面的信息。朱福祥介紹說,工作人員受理了這一申請并給予了朱福祥等人一份回執(zhí),表示在15個工作日內給予答復。據朱福祥介紹,他準備了7個申請,都是圍繞土地開發(fā)利用問題,“這些申請我們陸續(xù)要向國土資源部、北京市建委、海淀區(qū)政府提出,我們要運用《政府信息公開條例》調查土地拆遷問題!
無獨有偶,當天另一位北京市民陳育華也向北京市公安局提出申請,要求提供養(yǎng)犬管理費用的詳細支出情況。根據《北京市養(yǎng)犬管理辦法》,每只犬需繳納200元至1000元不等的管理費。北京大約有70萬只狗,每年養(yǎng)犬管理費達2.1億元。
北京大學教授姜明安表示,《條例》必須公開的信息包括“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”、“需要社會公眾廣泛知曉或者參與”的規(guī)定比較彈性,在條例實施初期,公民申請公開政府信息可能會遇到各種困難,現在政府官員最需要的是轉變觀念,以適應建設法治政府和責任政府的需要。
法律保障公民的知情權僅僅是第一步,緊隨其后的是參與權和監(jiān)督權。有了政府信息公開,公民參與公共決策、監(jiān)督政府行為才有制度基礎和現實可能。在較早推行政府信息公開制度的廣州、上海等地,每逢政府出臺事關市民利益的公共決策,從世博會選址、磁懸浮鐵路路線規(guī)劃這樣的“大事”,再到小區(qū)里要不要增加一個超市之類的“小事”,市民們都會通過網絡、熱線、信件等各種渠道表達自己的意見和訴求。
可以預期的是,《政府信息公開條例》實施后,在開啟一個“信息公開時代”的同時,我們的社會管理機關也不斷向民主型、開放型、服務型政府轉型。我們的社會管理模式和觀念也將向“公開是常態(tài),不公開是例外”發(fā)生變革。(阿計)
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