航拍災(zāi)后的地震重災(zāi)區(qū)--四川汶川映秀鎮(zhèn)。 中新社發(fā) 賁道春 攝
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航拍災(zāi)后的地震重災(zāi)區(qū)--四川汶川映秀鎮(zhèn)。 中新社發(fā) 賁道春 攝
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(聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
當(dāng)國家范圍內(nèi)發(fā)生重大自然災(zāi)害的時候,如何更為有效地救災(zāi),防止災(zāi)害規(guī)模和程度的擴(kuò)大與加深?如何使災(zāi)區(qū)民眾得到救助、而救助本身又能保證及時有效、有條不紊?
我們可以斷言,一個在法律系統(tǒng)支持下的抗擊自然災(zāi)害的救災(zāi)系統(tǒng)的啟動,是抗災(zāi)救災(zāi)最為有效的系統(tǒng)
文/任劍濤
汶川發(fā)生地震后,國家力量的緊急投入,軍隊、武警和公安官兵的英勇奮戰(zhàn),地方政府的積極抗災(zāi),以及志愿者冒著極大風(fēng)險的救助行動,無不讓人感動。人們有理由相信,災(zāi)區(qū)人民能夠戰(zhàn)勝地震,重建家園。
同時,每次災(zāi)害發(fā)生之后,救助行動的秩序性、組織性、效率性,還是讓人覺得存在改進(jìn)的余地——比如,領(lǐng)導(dǎo)人的行動快于組織力量的動員;比如,應(yīng)該投入的有效力量與需要投入的力量存在距離;比如需要投入的力量投入分散使救災(zāi)的效率遞減。
這些情況顯示了——我們需要在國家基本法律的層面上,明確規(guī)定遭遇自然災(zāi)害和社會緊急狀態(tài)的清晰法規(guī);也需要一部應(yīng)對緊急狀態(tài)的國家綜合性部門法規(guī)。
前者,是一個在國家憲法中如何明確規(guī)定緊急狀態(tài)的法律問題;后者,則是一個如何制定國家緊急狀態(tài)法的問題。
在我們國家,由于憲法沒有明確具體的緊急狀態(tài)法條,也沒有制定專門的國家緊急狀態(tài)法律文獻(xiàn),因此,國家的既定體制,是為了滿足日常狀態(tài)下的國家治理的法律需要。也就是說,緊急狀態(tài)一旦出現(xiàn),就面臨著屬于行政權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)范圍之外的組織系統(tǒng),包括軍事與武裝力量,如何有效地動員,國家中最有組織、最有力量、最守秩序、最能戰(zhàn)斗的人員如何有效地投入救災(zāi)抗災(zāi)的問題。
成熟的現(xiàn)代法治國家都制定有國家緊急狀態(tài)法。一般而言,國家緊急狀態(tài)法都是為了應(yīng)對特大自然災(zāi)害和社會動蕩而制定的。
國家緊急狀態(tài)法通常分為三個內(nèi)容:既包含國家基本法律也就是憲法對緊急狀態(tài)的總體規(guī)定,也包括一般性地規(guī)定緊急狀態(tài)與治理緊急狀態(tài)的專門法律,更包括國家進(jìn)入緊急狀態(tài)時的諸法律文獻(xiàn)的匹配性條規(guī)。
這樣的法律,在憲法層次是為了解決日常在分權(quán)原則下運作的各種國家權(quán)力——諸如政黨、立法、行政、司法在緊急狀態(tài)下整合使用的需要,并對不介入公民日常生活的軍事力量在緊急狀態(tài)下的行政性動員加以明確規(guī)定。
在專門法律層次,則明確規(guī)定在什么情況下可以宣布緊急狀態(tài),緊急狀態(tài)下公民權(quán)利如何獲得底線保障,緊急狀態(tài)下公民得到救濟(jì)的途徑、方式和手段,政府采取的解決緊急問題的非常手段,政府應(yīng)對緊急狀態(tài)的組織架構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者任用,以及宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的范圍、時間和解除緊急狀態(tài)的程序。
國家緊急狀態(tài)法不是授權(quán)國家機(jī)關(guān)隨意處置緊急問題的法律。國家緊急狀態(tài)法必須是在非常狀態(tài)下才能啟動的法律。這些非常狀態(tài),國家緊急狀態(tài)法具有明確的規(guī)定。
從自然災(zāi)害的角度看,除非遭遇特大的自然災(zāi)害,并需要動員國家整體力量才能加以救治的時候,不能宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài);從社會動蕩的角度看,除非公民的整體利益受到侵害的時候,也不能宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)。
而且,為自然災(zāi)害而啟動的國家緊急狀態(tài),必須限定在自然災(zāi)害發(fā)生的時限范圍內(nèi);為整頓社會政治秩序而啟動的緊急狀態(tài),也必須限定在恢復(fù)秩序的原則條件下。
國家緊急狀態(tài)法不是國家在法外行權(quán)的法律說辭,因此,國家緊急狀態(tài)法必須以保證公民基本權(quán)利為取向、以解決緊急狀態(tài)為目的、并以法律規(guī)定的時限(一般不超過6個月)取消緊急狀態(tài)為目標(biāo)。
此外,除非在緊急的政治動亂發(fā)生時,需要限定社會組織的運行。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生的時候,國家應(yīng)當(dāng)鼓勵社會組織加入抗災(zāi)救災(zāi)的行列。
因自然災(zāi)害出現(xiàn)的國家緊急狀態(tài),國家、社會、市場三種力量——只要是有利于抗擊災(zāi)害的,應(yīng)當(dāng)納入緊急動員抗擊災(zāi)害的資源范圍。當(dāng)然,民間組織、非營利組織和市場機(jī)構(gòu)參與抗擊災(zāi)害的前提是,有利于抗擊災(zāi)害,并保證自身不成為加重災(zāi)害的因素。
要知道,在自然災(zāi)害發(fā)生之后的救助行動中,動員社會力量,不僅是充分發(fā)動救助遭遇不幸人士的有效力量的要求,也是公民認(rèn)知災(zāi)害、增強(qiáng)自助助人能力的過程。一個由政府力量大包大攬的救災(zāi)抗災(zāi),效果往往難以保證不說,社會的抗災(zāi)救災(zāi)能力也會遭到弱化。
汶川地震災(zāi)害已經(jīng)發(fā)生,災(zāi)后重建即將啟動。在這過程中間,我們與緊急的救災(zāi)抗災(zāi)需要緊緊關(guān)聯(lián)著的問題就是緊急狀態(tài)的法律治理問題。這對我們這個自然災(zāi)害非常頻繁的國家來講,深遠(yuǎn)的意義不言而喻!(作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院政治科學(xué)系教授)
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