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　　有一些專家認為，新中國成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農產品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”。隨著經濟的發(fā)展，土地價值日益凸顯，農民的利益卻沒能隨著城市化的進展同步增長，反而受到很大損害。

　　浙江大學工商管理學院副院長、博導賈生華教授認為，在城市化、工業(yè)化已經取得了巨大成就的今天，我國土地制度上存在的城鄉(xiāng)“剪刀差”問題日益凸顯，值得各級決策層高度重視。

　　建立在城市土地巨大的“創(chuàng)富效應”基礎上，中國的城市化、工業(yè)化取得了巨大成就，城市居民也從中獲得了生活條件的改善乃至個人財富增值。然而，大量的農民并沒有從城市化的推進中獲益，甚至有不少人還認為，農村和農民是城市化所帶來的征地行為的犧牲者或奉獻者。城市化越推進，農民和城市建設的利益矛盾越尖銳，征地拆遷引發(fā)的各種悲劇不斷上演，嚴重影響和諧社會的建設。

　　“剪刀差”分享了農民土地的商業(yè)價值

　　浙江大學的不少土地專家認為，中國30年改革開放，取得巨大成就，其速度令世界為之驚嘆。在這么短的時間內，我國已實現(xiàn)西方國家?guī)装倌瓴拍芡瓿傻目焖侔l(fā)展。之所以有如此高的“效率”，和土地政策密切相關。國有土地使用權投放市場，大量的土地被征用，成為城市化、工業(yè)化強勁的發(fā)動機，可以說，是“效率優(yōu)先”的土地制度杠桿，撬動了中國城市的發(fā)展。

　　賈生華說，建國后，我國采取了犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展城市的工業(yè)化戰(zhàn)略，為了實現(xiàn)“快速”工業(yè)化，農產品價格存在“剪刀差”，統(tǒng)購統(tǒng)銷。90年代以來，我國在城市發(fā)展中實行“土地剪刀差”，農村土地雖然是“集體所有”，但實際上村集體并不能買賣，只能由政府買，而且由政府定價。政府征用、征購土地之后，再將使用權出讓給企業(yè)，政府從中獲得了巨額“剪刀差”，投入到城市建設等方面。企業(yè)再在以后的出讓、轉租、開發(fā)等經營行為中賺取巨額利益，產生大量的富豪。城市居民通過購買房地產，改善自己的生活、工作條件，有的還隨著土地的升值，獲得了財富的增長。實際上，地方政府和企業(yè)，一直到購買房地產的城市居民，正是利用這一“剪刀差”制度，分享了農民土地的商業(yè)價值。這一套路，被一些地方政府稱之為“經營城市”。

　　這種做法以很低的代價和很高的效率促進了快速的城市化。隨著城市房地產的發(fā)展，政府從中賺取的土地差價越來越大。近年來有一些專家認為，新中國成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農產品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”。

　　賈生華認為，時至今日，“土地財政”已經為各級政府創(chuàng)造了巨大的財富。但由此也給社會的和諧發(fā)展，尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來不少問題，城鄉(xiāng)差距越拉越大。在政府和農民處于市場不平等地位的情況下，盡管隨著經濟的發(fā)展，土地價值日益凸顯，農民的利益卻沒能隨著城市化的進展同步增長，反而受到很大損害。

　　他同時也指出，農民自身擁有的宅基地不能實現(xiàn)市場化，沒有任何商品價值，也造成土地資源浪費和城鄉(xiāng)住房資源極大的不平衡。在浙江等很多地方，人們常�？吹竭@樣的場景，盡管城市里住房緊張，寸土寸金，居民面臨“住房難”，鄉(xiāng)村一幢幢的單體農居占地甚廣卻人煙稀少，對比鮮明，

　　他說，這種現(xiàn)象還帶來一系列社會問題。大批農民進城打工，他們身無分文，家里的土地沒有任何市場價值，在城市里面對高額生活成本生存困難，很容易滋生犯罪。近年來，“城中村”以及衍生的問題已經構成各大城市普遍面臨的痼疾。

　　類似“小產權房”的問題將會長期存在

　　我國改革和建設的巨大成就，始終圍繞著土地問題。聯(lián)產承包規(guī)定了農地的生產問題，國有土地使用權出讓，規(guī)定了城市土地的建設問題，農村土地的建設問題，卻沒有相關的法律予以規(guī)范，成為一個“空白點”。

　　近年來，有些城市搞了一些改革，比如在杭州，政府征地之后，給農村留出10%的“留用地”，給村集體作建設開發(fā)之用。有的村里就用來建設工廠、酒店、商住樓等，為村集體增加收入，村民獲得分紅。有的就構成了“小產權房”。

　　很多專家認為，類似“小產權房”這樣的問題將會長期存在，因為日益凸顯的農民土地利益不能隨著城市化共同增值這一矛盾是很不合理的，如果不能從制度上予以根本解決，“小產權房”這樣的民間自發(fā)產生的“草根”調劑辦法必然會“春風吹又生”。

　　賈生華認為，工業(yè)發(fā)展了，可以反哺農業(yè)。社會財富積累到了一定階段，發(fā)展的主要任務就轉到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)社會和諧和公平，促進全面現(xiàn)代化。

　　他說，在很多土地創(chuàng)富效應巨大的沿海發(fā)達城市，城市化已經相當成熟，地方政府的“土地財政”創(chuàng)造了驚人的財富，到了可以考慮逐步放棄“土地剪刀差”，讓利于農村和農民，使農村和農民的利益獲得長足增長的時候了。政府退出土地市場“運動員”的角色，承擔市場監(jiān)管的“裁判員”角色，嚴格規(guī)劃控制，保護耕地。這樣或許能從根本上完成城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，對我國實現(xiàn)全面現(xiàn)代化大有裨益。

　　賈生華建議，我國在制度設計方面，可以探索開展我國繼聯(lián)產承包制、國有土地使用權出讓制度之后的又一次土地制度改革，制定“農村集體土地使用權轉讓條例”，和土地承包法、國有土地使用權轉讓條例共同構成我國土地市場的完整法律體系。在此法律調整的基礎上，村集體成為土地市場的供地主體，讓農村集體建設用地和宅基地直接進入市場，土地的市場價值完全進入農民的口袋。由目前的國有土地壟斷供應，變成國有土地和集體土地多頭供應，這對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展可以起到四兩撥千斤的效果。

　　1500萬戶宅基地處于閑置狀態(tài)

　　賈生華分析說，這一改革舉措，或許可以解決下一階段發(fā)展面臨的很多問題。

　　首先，可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題。讓土地非農化的升值收益更多地留給農村，填平城鄉(xiāng)發(fā)展的鴻溝。

　　第二，宅基地的流通，促進土地集約利用、資源合理配置。從當下的情況看，隨著城市化的發(fā)展，富裕起來的農民都到城市買房居住，鄉(xiāng)村大批宅基地和房子閑置。據浙江大學房地產研究中心統(tǒng)計，2005年東部地區(qū)有5%至10%的農民在城市里購房，大約有1500萬戶宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)，浪費嚴重。目前杭州等地出現(xiàn)了用全產權“農民公寓”換取農民宅基地的做法，就是從這個角度出發(fā)的一種有益探索。歐美一些國家的房地產，存在永久產權的私有地產和99年租期的原住民地產兩種性質的產品。在我國房地產市場上，不妨考慮也容許存在兩種土地性質的商品房，一種是國有土地的商品房，一種是宅基地演變而來的集體土地商品房。

　　第三，農民成為地產的實際擁有者，城市住宅升值創(chuàng)富效應惠及農村，大幅度增加農民個人的財富與購買力，消費愿望和消費能力都將大大增強，八億農民可以構成拉動內需的巨大動力。

　　第四，在城市化的過程中，城市居民已經體現(xiàn)出有產者的效應，而農民工卻還是一無所有。通過這種土地制度的改革，農民工成為有產者，其財富效應還會隨著城市化的進程而成正比擴大。農民工進城創(chuàng)業(yè)的基礎得到強化，違法犯罪涉及的成本也大大提高。有利于農民工加速“市民化”，也有利于降低犯罪率、維護社會平安穩(wěn)定，解決城鄉(xiāng)人口流動帶來的諸多社會問題。

　　第五，為新農村建設提供經濟基礎。農村房地產進入市場，就可以和城市房產開發(fā)一樣，政府發(fā)揮管理職能，通過制度安排，統(tǒng)一規(guī)劃，留出一部分增值收益用作鄉(xiāng)村基礎設施配套建設。

　　第六，解決高房價高地價帶來的諸多問題。村集體和地方政府一樣成為供地主體后，集體用地在統(tǒng)一規(guī)劃下，總量控制，有序入市，形成多元化供地的局面，在競爭中可以平抑地價。目前已經存在的“高地價”現(xiàn)象則可以化弊端為優(yōu)勢，成為撬動農村土地市場的杠桿，利用市場力量，打通城鄉(xiāng)隔閡，解決流動性過剩，消彌地價、房價上漲過快帶來的問題。

　　他同時指出，這一改革舉措要切實付諸實施，需要突破兩個可能會出現(xiàn)的認識上的問題：

　　第一， 政府征用土地面積和土地收益一開始可能都會有所減少，地方政府和相關部門的利益受損，改革可能會遭遇反對。但是從實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一戰(zhàn)略意義考慮，局部利益不足為憑。而且農民提高消費能力后，城市房產市場以及其他的消費產品市場都將由于八億農民的加入而獲益非淺，現(xiàn)有的土地市場利益群體從長遠來看會有更大的收益。

　　第二， 會引發(fā)“亂占耕地”的擔憂。實際上，只要政府加強規(guī)劃和管制，做到總量控制，完全可以做到只允許農村建設用地、宅基地進入市場，而不影響耕地。事實上，我國市場經濟的一個最重要的特點，就是政府在市場中具有非常強勢的地位和管控能力。所以如果地方政府象現(xiàn)在這樣當“運動員”，直接擔當“賣地生財”第一環(huán)節(jié)的經濟組織角色，在市場中爭利，違法占地現(xiàn)象將屢禁不止。而如果地方政府擺脫利益關系，只當“裁判員”，將其“強勢作用”發(fā)揮到監(jiān)管環(huán)節(jié)，完全可以控制住村集體土地出讓的各個環(huán)節(jié)，做到規(guī)范有序，嚴格監(jiān)督土地收益的使用，有可能比現(xiàn)在更好地保護耕地。據浙江大學房地產研究中心在湖北調研獲得的數(shù)字，2001到2006年，湖北全省宅基地才增長1%至2%的面積。足以說明政府監(jiān)管之下，宅基地可以控制到這么嚴格，更不用說耕地保護了。(方益波）