自稱看了十幾年各種各樣的財(cái)務(wù)報(bào)告、能看懂世界上所有財(cái)務(wù)報(bào)告的海歸分析師吳君亮,在拿到深圳市政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告后卻稱“看不懂”。他很懷疑,“不是專業(yè)人士的一般人能看懂嗎?”
自2008年5月政府信息公開條例實(shí)施以來,吳君亮和他的幾個(gè)同事一直在做一件和自己本職工作無關(guān)的事情:向多個(gè)政府部門申請公開部門年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告。
但他的申請過程并不如意,他坦言,很希望能有機(jī)會(huì)向?qū)<覍W(xué)者請教一些令他困惑的問題。
3月9日,吳君亮如愿來到北京,參加由中國政法大學(xué)法治政府研究院組織召開的“信息公開與透明政府建設(shè)”國際學(xué)術(shù)研討會(huì)。在這里,他不僅見到了國內(nèi)行政法學(xué)界的頂尖學(xué)者,還遇到了法律實(shí)務(wù)部門的官員。在會(huì)后接受記者采訪時(shí),他的語氣明顯比之前輕快了許多,用他的話說,是因?yàn)椤靶睦锔袛?shù)一些了”。
成績問題并存 申請者感嘆“曲折前進(jìn)”
吳君亮的申請過程可用“曲折前進(jìn)”來形容。從2008年5月條例實(shí)施開始,他和助手向15個(gè)政府部門發(fā)出了申請,包括財(cái)政部、衛(wèi)生部、教育部、科技部等。他還選了15個(gè)比較大的城市提出申請!安畈欢嗝總(gè)部門都給了我們非?蜌獾幕貜(fù),這個(gè)比例約占90%!眳蔷琳f,“這充分說明,政府部門在積極回應(yīng)老百姓的要求。”
但“反復(fù)申請”對吳君亮來說也是家常便飯!熬芙^我們的理由有很多,如果第一次用了一個(gè)理由,第二次就會(huì)找別的理由。我們最多的一次是向一個(gè)部門發(fā)了9次申請。”吳君亮說。
值得欣慰的是,如今,吳君亮已經(jīng)拿到了一些自己想要的東西!2008年5月,我們向深圳市財(cái)政局申請市級預(yù)算,市財(cái)政局把預(yù)算草案發(fā)給了我們。其他幾個(gè)部門也基本上給了我們想要的東西,雖然不是很完備!
事實(shí)上,深圳市政府向吳君亮公開的2008年度部門預(yù)算草案可稱為政府信息公開的“拐點(diǎn)”,深圳市政府也由此被評價(jià)為“全國首個(gè)向普通公民公開預(yù)算報(bào)告的政府部門”。
來自國務(wù)院法制辦政府法治協(xié)調(diào)司的青鋒司長在會(huì)上表示:“這個(gè)制度的實(shí)施還不到一年,要非常準(zhǔn)確地評估還有一定的困難,數(shù)據(jù)什么的還沒有報(bào)上來。當(dāng)然還存在一些問題,但是實(shí)施情況總體看還是可以的!彼靡粋(gè)現(xiàn)象證明了自己的觀點(diǎn):現(xiàn)在,如果說想查一個(gè)市級地方政府的情況,只要到網(wǎng)上去,大部分都能夠查到。有一次他想查石家莊市的情況,就在網(wǎng)上點(diǎn)擊,網(wǎng)站出來之后,所有的部門都可以查到。
國家行政學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)會(huì)長應(yīng)松年對此也表示贊同:“信息公開是我們走向民主法治的重要里程碑,我們可以說是剛剛邁開步伐。在這個(gè)過程中,我們已經(jīng)取得了相關(guān)的成績,我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣或那樣的問題,之后再逐步地完善,這是很正常的!
而對于一些政府部門為什么不愿意公開信息,吳君亮也曾經(jīng)仔細(xì)琢磨過。他對記者說,他揣測,大概有這樣幾個(gè)原因:第一是習(xí)慣思維,政府公開預(yù)算,這樣的事情原來都沒有,工作人員可能會(huì)想,我們辦好事就可以了,這個(gè)東西給你干什么呢?另外一個(gè)可能是政府部門擔(dān)心,這些東西公開了會(huì)不會(huì)有問題,他們也不知道結(jié)果會(huì)怎么樣。此外,一些資料政府部門可能也沒有準(zhǔn)備好。
中國政法大學(xué)法治政府研究院教授王敬波曾在北京、上海等數(shù)個(gè)地方進(jìn)行調(diào)研,調(diào)研成果部分印證了吳君亮的猜測。王敬波發(fā)現(xiàn),條例的實(shí)施存在幾大問題:各地發(fā)展不平衡;信息公開的范圍不確定;政府信息公開的能力被簡化;信息公開和政務(wù)公開是“兩個(gè)制度、兩批人馬”;公開手段過于強(qiáng)調(diào)紙質(zhì)化;爭議的解決途徑有待進(jìn)一步拓展。
一致感受 條例尚存三大模糊點(diǎn)
在所有與會(huì)專家中,給吳君亮留下最深刻印象的是清華大學(xué)法學(xué)院的副院長沈巋!吧蚪淌趯τ跅l例模糊性的分析與我在申請過程中碰到的問題,可以說是‘不謀而合’!眳蔷琳f。
“目前,不少個(gè)人都在嘗試著運(yùn)用這樣一個(gè)具有歷史意義的條例來申請政府信息公開。在整個(gè)過程當(dāng)中,我們也可以看到政府做了很多的努力,但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn),政府信息公開條例有一些法律上的解釋難題!鄙驇h說。
沈巋向與會(huì)者闡述了條例存在的三大模糊點(diǎn):
首先是“模糊的例外邊界”。政府信息公開條例明確是以公開為原則、不公開為例外,可是,例外的邊界究竟在哪里?比如像國家安全、公共安全、國家秘密、商業(yè)秘密以及隱私等,這些都是很含糊的詞,實(shí)踐中容易面臨法律解釋方面的難題。
第二是“模糊的適用對象”。條例里明確規(guī)定適用對象是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織。“法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”就很模糊。事實(shí)上,行政法學(xué)界就一直在爭論,這個(gè)組織是否包括大學(xué)?比方說,大學(xué)生申請教學(xué)樓建設(shè)的信息能不能公開?
申請者資格也有模糊性。根據(jù)條例第十三條規(guī)定,申請者要有生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要才能申請。而且,在國務(wù)院辦公廳的實(shí)施意見里特別提出,如果沒有特殊需要,行政機(jī)關(guān)是可以有權(quán)利不公開的。
對于沈巋提出的條例模糊性問題,另一位與會(huì)律師徐建國也是深有同感。
去年5月1日,徐建國用特快專遞去函,向湖北省某地交通局申請告知摩托車養(yǎng)路費(fèi)征收的標(biāo)準(zhǔn)和辦理程序,違規(guī)處罰的程序和處罰標(biāo)準(zhǔn),罰沒資金的收支情況等政府信息。5月3日,該交通局簽收了申請書信函后遲遲不給答復(fù)。無奈之下,徐建國向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹆诵姓V訟。
“我是因?yàn)橐粋(gè)很偶然的原因打這場官司的,但我在實(shí)踐中仍深深地感到,申請人的資格如何確定,信息公開的界限又在哪里,這一系列問題有待進(jìn)一步明確,這也關(guān)乎到條例的實(shí)施。”徐建國對記者說。
訴訟漸多 粗疏規(guī)定困擾司法審查
隨著政府信息公開條例的實(shí)施,相關(guān)訴訟也多了起來。在會(huì)上,真正讓吳君亮感覺“心里有一些數(shù)了”的發(fā)言,是法官所言。
“政府信息公開過程中的確遇到了很大挑戰(zhàn)。因?yàn)樵趯π畔⒐_和對知情權(quán)的詮釋方面,很重要的一項(xiàng)是有沒有一個(gè)司法的救濟(jì)。條例給法院提供的可依照的規(guī)定不多,只有半款,也就是第三十三條第二款,很多具體操作的依據(jù)非常缺乏。另外在實(shí)體制度方面,條例的很多規(guī)定比較粗疏,這些都給具體實(shí)施司法審查帶來了一定的難處。”作為最高法院司法解釋項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人,最高人民法院行政庭副庭長李廣宇坦言,對于條例他也感到“模糊”。
李廣宇說,目前政府信息公開訴訟存在的問題包括:受案范圍的問題,這涉及到法院“口子開多大,門檻有多高”;還有原告資格問題,即什么樣的人能夠到法院提起訴訟,啟動(dòng)司法審查的程序;最后是告誰的問題,焦點(diǎn)集中在供水供電供氣等事業(yè)單位能不能作為被告,“我們的意見傾向于可以作被告,但還有一些意見是把這個(gè)取消”。
“總的來看,在條例實(shí)施的近10個(gè)月的時(shí)間里,并沒有出現(xiàn)之前某些人擔(dān)心的‘訴訟爆炸’的局面。盡管問題不少,但畢竟行政和司法實(shí)踐都邁開了步伐。我覺得和國外相比,我們10個(gè)月的步伐已經(jīng)不能算小,只要繼續(xù)向前邁進(jìn),一定會(huì)有一個(gè)好的發(fā)展!崩顝V宇總結(jié)道。
與會(huì)的另一位法官,北京市高級人民法院常務(wù)副院長王振清說:“我覺得在信息公開、社會(huì)公眾的知情權(quán)這個(gè)問題上,一種意識正逐漸深入人心。對于政府信息公開,司法機(jī)關(guān)要不要信息公開?坦率地說,我一直致力于審判信息公開。過去一些老百姓要了解審判信息是非常困難的,而現(xiàn)在我們開發(fā)的各種軟件,讓老百姓最便利地得到一些信息。這種意識的升華在某種意義上說,比政府公開的一些信息還要重要!
王振清透露說,條例實(shí)施以來,在北京地區(qū),法院見到的申請信息公開的案例有10多起。他對此作了一個(gè)總結(jié):
從案件涉及的領(lǐng)域來看,大多為征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償?shù)壬婕袄习傩涨猩砝娴念I(lǐng)域;
從案件類型上看,既有要求政府機(jī)關(guān)依法履行公開政府信息的,也有認(rèn)為政府信息公開后侵犯其合法權(quán)益的;
從案件的處理上看,有的不屬于行政審判范圍的,裁定不予受理,也有的案件經(jīng)過實(shí)體審理之后,駁回當(dāng)事人的請求;
從行政機(jī)關(guān)不予公開信息的理由上看,有的不屬于本機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍,有的涉及到國家機(jī)密、商業(yè)秘密。
“總體而言,由于政府信息公開案件屬于比較新的案件,法院在受理和處理中,目前的態(tài)度相對還是比較審慎的!蓖跽袂逭f,“隨著條例實(shí)施時(shí)間的延長,此類案件會(huì)呈上升的趨勢,涉及的領(lǐng)域也會(huì)越來越廣,其中有很多問題的確值得研究。”
吳君亮告訴記者,一段時(shí)間以來,他心里一直有一個(gè)困惑,如果政府部門不愿意公開信息,我們應(yīng)該怎么辦?“聽了兩位法官的話之后,我了解到有關(guān)方面和司法機(jī)關(guān)對這個(gè)問題已經(jīng)在展開周密的思考了。我覺得,政府信息公開的進(jìn)程是值得期待的!(杜曉)
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