2月24日至26日，中共十六屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革》的意見，建議國(guó)務(wù)院根據(jù)這個(gè)意見形成《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提交十屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。
全會(huì)強(qiáng)調(diào)，行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容，是推動(dòng)我國(guó)上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要的制度建設(shè)和創(chuàng)新，也是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。
全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要努力形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。
至此，盛傳已久的新一輪機(jī)構(gòu)改革開始進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。在兩會(huì)即將召開之際，所有關(guān)心中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)改革的人們都把目光投向了3月的北京。
在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，北京大學(xué)政治學(xué)博士劉軍寧認(rèn)為，有兩條主線決定政府機(jī)構(gòu)改革的成敗。一是政府的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該是配合政府職能轉(zhuǎn)變而展開，關(guān)鍵點(diǎn)不在于機(jī)構(gòu)設(shè)置，而在于職能的轉(zhuǎn)變；二是政府的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該與憲政的進(jìn)程結(jié)合起來(lái)，機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)應(yīng)該包括要讓政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)，使政府受到更有效地監(jiān)督。
職能與機(jī)構(gòu)之辯
在中共十六大報(bào)告中，作為深化政治體制改革的重要部分，深化行政管理體制改革主要有四個(gè)方面的內(nèi)容，其中涉及國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容重要的原則是：轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。
20世紀(jì)80年代以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)改革一直是中央政府改革的一個(gè)目標(biāo)和手段。從80年代初到1998年前，共有過(guò)三次較大的實(shí)踐，1983年、1988年、1993年各一次。但每次的效果都不是很理想，如1993年那次機(jī)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)時(shí)精簡(jiǎn)了一些部門和人員，而五年后人員反而增加了100多萬(wàn)，工作效率卻未有明顯提高。問(wèn)題出在何處？就出在把政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)注點(diǎn)更多地放在了“機(jī)構(gòu)”上，放在了表層的改進(jìn)上。1993年的改革，盡管認(rèn)識(shí)和觸及到了轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系等政府機(jī)構(gòu)改革較深的問(wèn)題，但就機(jī)構(gòu)改革本身來(lái)說(shuō)，還未涉及到更深層次的制度、體制方面，因而即使改革有所成效，由于沒(méi)有制度做保障，不久就會(huì)出現(xiàn)反彈，改革成果難以鞏固。
盡管如此，不能否認(rèn)的是，三次機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程是中國(guó)政治體制改革不斷推進(jìn)的過(guò)程，是中國(guó)政府不斷還政于民的過(guò)程，是中國(guó)政府與世界接軌的過(guò)程。
1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是一次以制度創(chuàng)新為立足點(diǎn)的質(zhì)的變革，同時(shí)也是行政精神的一次革新，新的行政精神包括：機(jī)構(gòu)設(shè)置要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求一致，政府職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力交給企業(yè)；機(jī)構(gòu)的設(shè)置建立在法制基礎(chǔ)上，并在法制化的軌道上運(yùn)作；克服文牘主義和官僚主義，遏制腐敗和不正之風(fēng)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，這些都意味著政府與人民的關(guān)系呈現(xiàn)出新的面貌。
1998年的機(jī)構(gòu)改革與以往幾次改革相比，改革力度加大了，而且把更多的注意力也放在了政府職能的轉(zhuǎn)變上。但是，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，屬于上層建筑的變革，其根本目的是為了適應(yīng)并促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，要建成發(fā)達(dá)的、規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，還需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程。
因此，每次的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，都是為了與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的更大發(fā)展，而要適應(yīng)和起到促進(jìn)作用，就必須立足于現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)現(xiàn)行的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行不斷、積極的改革，由此決定了機(jī)構(gòu)改革的過(guò)渡性特征。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯
劉軍寧認(rèn)為，自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)包含的政治含義是政府與經(jīng)濟(jì)的分離，其政治前提是政府不插手民間的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，就此而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與有限政府是一對(duì)雙胞胎。他說(shuō)：“政府和市場(chǎng)都需要獨(dú)立的生存空間。在一國(guó)之內(nèi)，政府的空間和市場(chǎng)的空間基本上是零和格局，政府多一份，市場(chǎng)就少一份，反之亦然”，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展，必須與對(duì)政府的權(quán)力、職能和規(guī)模的限制同時(shí)進(jìn)行”。
因此，無(wú)論即將出臺(tái)的政府機(jī)構(gòu)改革方案如何，我們都可以從發(fā)展生產(chǎn)力、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的維度，通過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)，考察政府職能的實(shí)質(zhì)變化，從而得到我們的評(píng)價(jià)。
例如政府機(jī)構(gòu)改革種種方案中成立“商業(yè)部”一說(shuō)。表面上，從削減政府部門數(shù)量和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略需要，如按照設(shè)計(jì)：“將被裁撤的外經(jīng)貿(mào)部主管對(duì)外貿(mào)易、外國(guó)投資及國(guó)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作三大領(lǐng)域，在與國(guó)家經(jīng)貿(mào)委監(jiān)督價(jià)格、市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)貿(mào)易的職能合并后，組成新的商業(yè)部”。假設(shè)中的商業(yè)部的成立當(dāng)然是件好事，因?yàn)榧尤胧蕾Q(mào)后，實(shí)際已不分國(guó)內(nèi)或國(guó)外貿(mào)易。但是，如果新的商業(yè)部的構(gòu)成只是原來(lái)經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部的部分職能的簡(jiǎn)單合并，就并不值得稱道。因?yàn)閺纳虡I(yè)部職能的重新定義，其實(shí)質(zhì)含義是對(duì)內(nèi)對(duì)外貿(mào)易的平等對(duì)待，同時(shí)也是對(duì)外資、內(nèi)資，或是國(guó)有資本、私有資本的平等對(duì)待。各方媒體叫喊商業(yè)部的潛臺(tái)詞也正在于此。因此，我們的關(guān)注是：無(wú)論商業(yè)部是否成立，在對(duì)內(nèi)對(duì)外貿(mào)易中所有成分的資本如何得到同等公平的待遇。
“國(guó)家改革發(fā)展委員會(huì)”的成立也是諸多猜測(cè)中的熱點(diǎn)。改革方案是：在吸收國(guó)家經(jīng)貿(mào)委技術(shù)改造投資的職能后，擴(kuò)大成為名稱、機(jī)構(gòu)、職能全新的“國(guó)家發(fā)展規(guī)劃委員會(huì)”。有媒體表示：“過(guò)去，計(jì)委分管基礎(chǔ)建設(shè)投資，經(jīng)貿(mào)委管理技術(shù)改造投資。如果新機(jī)構(gòu)將這兩項(xiàng)工作兼顧起來(lái)，有利于集中財(cái)力辦大事，避免雙頭管理造成的重復(fù)投入和浪費(fèi)”。
實(shí)際上，在1998年的政府機(jī)構(gòu)改革中，就有過(guò)這樣的提法：把國(guó)務(wù)院綜合經(jīng)濟(jì)部門改組為宏觀調(diào)控部門，最大的區(qū)別是宏觀調(diào)控部門不再審批投資，投資全靠市場(chǎng)調(diào)整和支配，成為企業(yè)或銀行自主、自覺的行為。正是在計(jì)劃體制和投資體制改革的基礎(chǔ)上，1998年的改革將國(guó)家計(jì)委改為國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)研究國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、長(zhǎng)期規(guī)劃、總量平衡的宏觀調(diào)控部門；把經(jīng)貿(mào)委作為制定產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)節(jié)近期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控部門。
“國(guó)資委”與“x監(jiān)會(huì)”
在政府機(jī)構(gòu)改革方案中，有兩個(gè)被關(guān)注的熱點(diǎn)，一是國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的設(shè)立，二是一系列監(jiān)管委員會(huì)的設(shè)立。
按照中共十六大精神，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向大企業(yè)集中，而從一般的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)逐步退出。“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)”就要成為這些國(guó)有資產(chǎn)的惟一管理者，要發(fā)展和掌握幾百個(gè)或上千個(gè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大公司大企業(yè)集團(tuán)，左右國(guó)民經(jīng)濟(jì)大局�！皣�(guó)資委”將在目前中央企業(yè)工委的基礎(chǔ)上，把多個(gè)部委管理國(guó)企的職能合并過(guò)來(lái)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)、人員及事務(wù)管理相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。
有專家給國(guó)資委提出了疑問(wèn)：“國(guó)資委仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的龐大遺產(chǎn)，反映了改革在核心問(wèn)題上進(jìn)展很慢。國(guó)資委的存在表示政府在經(jīng)濟(jì)管理方式上還不能完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種前提下，政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整不可能先于職能轉(zhuǎn)變。國(guó)資委還要管理1200家特大型企業(yè)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，表明政府還在市場(chǎng)一線上沖鋒陷陣�！�
的確，如果“國(guó)資委”的成立僅僅是要將國(guó)有資產(chǎn)的“多頭管理”改為“一家管到底”，僅從機(jī)構(gòu)的變化來(lái)看并不能給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)更多的變化，國(guó)有資產(chǎn)所有者缺位的問(wèn)題仍然得不到最終的解決。不過(guò)，從積極的意義上來(lái)看，如果“國(guó)資委”在性質(zhì)和職能設(shè)置上符合一定的要求，它還是會(huì)為國(guó)企改革帶來(lái)嶄新的變化。因此我們更多的還是要關(guān)注“國(guó)資委”職能的設(shè)置。
例如“國(guó)資委”應(yīng)該是一個(gè)不行使社會(huì)行政管理職能的部門；“國(guó)資委”隸屬于國(guó)務(wù)院，應(yīng)是與其他部委平級(jí)的獨(dú)立的職能機(jī)構(gòu)；“國(guó)資委”編制的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和預(yù)算，要向全國(guó)人大報(bào)告，并在人大批準(zhǔn)后執(zhí)行；人大也要下設(shè)一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)；最重要的是，“國(guó)資委”不能親自經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，而要授權(quán)若干投資主體來(lái)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，這些主體必須是專門經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)，必須進(jìn)行獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)核算。
在可能的政府機(jī)構(gòu)改革方案中，一系列監(jiān)管委員會(huì)也是值得我們關(guān)注的焦點(diǎn)，因?yàn)樗鼧?biāo)示了諸多壟斷行業(yè)政府規(guī)制體系改革的可能的變化。我們已經(jīng)有了證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，還有了“兩會(huì)”后肯定會(huì)正式掛牌亮相的電監(jiān)會(huì)，因此對(duì)于“國(guó)家銀行監(jiān)管委員會(huì)”、“國(guó)家電信監(jiān)管委員會(huì)”、“國(guó)家交通委員會(huì)”甚至“國(guó)家能源委員會(huì)”的猜測(cè)也在合理的邏輯推理之中。
對(duì)于這一系列的“x監(jiān)會(huì)”，媒體大都持肯定態(tài)度。的確像金融、電信、交通、電力、石油天然氣這些重要行業(yè)里，政府職能部門一直還扮演著大中型國(guó)企的主管部門非監(jiān)管部門，而主管和監(jiān)管的區(qū)別就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的區(qū)別。主管部門是行業(yè)中大多企業(yè)的“大老板”，行使企業(yè)所有者的職能；而監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是代表社會(huì)、政府對(duì)該行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，維持行業(yè)內(nèi)部的市場(chǎng)秩序。
正是對(duì)“x監(jiān)會(huì)”職能上的嚴(yán)格要求，讓我們對(duì)這些監(jiān)管委員會(huì)也保持了謹(jǐn)慎的態(tài)度。因?yàn)槿绻麅H僅是政府主管部門名稱上的變化，而沒(méi)有職能上的實(shí)質(zhì)變化，這些行業(yè)里的壟斷現(xiàn)象、惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象就不會(huì)得到根本的解決。而我們?cè)u(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)也必須是這些行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)的設(shè)立究竟有沒(méi)有減少壟斷，增進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，有沒(méi)有讓百姓在企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得實(shí)質(zhì)的好處。事實(shí)上，證監(jiān)會(huì)就可能仍然把自己當(dāng)成整個(gè)證券行業(yè)的主管部門，而不是證券市場(chǎng)中各個(gè)利益主體的監(jiān)督者。
舉“電信監(jiān)管委員會(huì)”一例。在電信行業(yè)中，運(yùn)營(yíng)商已經(jīng)形成了“五加一”的競(jìng)爭(zhēng)格局，信息產(chǎn)業(yè)部與大企業(yè)之間也再?zèng)]有任何經(jīng)濟(jì)上和人事上的聯(lián)系，但是這些電信運(yùn)營(yíng)商既然還負(fù)有為國(guó)有資產(chǎn)增值保值的任務(wù)，既然電信企業(yè)的國(guó)有股依然沒(méi)有明確的代理人，于是信產(chǎn)部仍然承擔(dān)著作為監(jiān)管者不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。作為企業(yè)們的親爹親媽，孩子們的利益成了第一位的，維持行業(yè)事實(shí)上的壟斷也在情理之中，孩子間的爭(zhēng)爭(zhēng)吵吵也成了家務(wù)事。在這種情況之下，如果簡(jiǎn)單地把信產(chǎn)部變成電信監(jiān)管委員會(huì)，能有如何實(shí)質(zhì)的變化令人懷疑。對(duì)電監(jiān)會(huì)、能源委、銀監(jiān)會(huì)可以持同樣的懷疑態(tài)度。我們希望看到的卻是：在這些監(jiān)管委員會(huì)的監(jiān)管之下，可以消除壟斷，可以讓更多的民間資本也可以參與到行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)。
(文章原載于《中華工商時(shí)報(bào)》，作者：程凱）
