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全國人大或者地方人大的一些制度探索，正在逐漸使人大找到自己的感覺，將憲法上的條文逐漸地變成限制權(quán)力的現(xiàn)實，一步一步地滿足人民對于民主、對于正義、對于權(quán)利的渴望，從而一點一滴地推動中國朝著憲政的方向演進
“這場述職對我個人來講刻骨銘心”。
這是北京市財政局局長吳世雄9月10日在向北京市人大常委會完成述職報告并接受評議后發(fā)表的評論。他是自1999年北京市人大常委會對人大選舉任命的一府兩院工作人員履職情況進行評議以來第11位接受評議的官員。
聽取行政官員述職并對其表現(xiàn)進行評議，這是近年來人大制度創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容。根據(jù)憲法，人民代表大會制度是中國政制安排的核心。全國人大是國家最高權(quán)力機構(gòu)，地方人大是地方國家權(quán)力機構(gòu)，其他立法、行政、司法等權(quán)力都是從這一權(quán)力中派生出來的。因此，中國憲政建設(shè)的主要依托，就是人大制度。
而近些年來，全國人大或者地方人大，都在探索一些新的制度，形成了一些新慣例，而其方向也是相當清楚的，那就是：從原則上，確立憲法至上的地位，保障人權(quán)；從具體制度上說，則在細節(jié)上約束權(quán)力，比如，強化預(yù)算審議、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)督官員及重大行政活動。人民寄望人大，而人大的這些制度創(chuàng)新也使其向著滿足人民對于民主、對于正義、對于權(quán)利的渴望，邁出一步又一步。
讓人民選出自己的代表
憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。不過，現(xiàn)代民主政治大體上屬于代議民主，因此，人民必然通過其代表及其代表所認可之行政部門來行使其權(quán)力。現(xiàn)實中民主的政治生活，在很大程度就是由一次接一次選舉構(gòu)成的。各地人大代表選舉制度變革的總方向，就是盡可能地減少非民主的因素，而增加選舉過程的公開性、公平性、公正性。
比如，最近全國人大常委會審議通過的《選舉法》修正案，將有助于減少直選程序中的黑箱操作。本次提請審議的修正案則確定，在直選人大代表時，也可以采用預(yù)選程序。這樣的程序，確實可能會增加一些選舉成本，但它可以使選舉過程始終處于陽光之下，從而保證選舉過程從一開始就是公正的。
法律也將為選舉過程中選民與人大代表候選人之間的了解、互動提供更方便的渠道。民主政治區(qū)別于其它政治形態(tài)的關(guān)鍵特征就是，它是一種公開的政治。最起碼，候選人需要經(jīng)過選民的親眼審查。
去年4月，30多名居民的聯(lián)名推選，使40多歲的肖幼美成為深圳市羅湖區(qū)12選區(qū)4名提名候選人中惟一的居民推薦候選人。她知道自己在動員選民方面缺乏組織上的優(yōu)勢，于是，她另辟蹊徑，貼出一張自我介紹的海報，成為當?shù)氐谝粋�打破傳統(tǒng)競選方式的候選人。
這一做法在當?shù)匾馉幾h，有人指責這是一種“非組織行為”。實際上，現(xiàn)行選舉法規(guī)定，推薦代表候選人的黨派、團體或者選民可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。但對于候選人能否自我介紹，尤其是能否用張貼海報、發(fā)表演講等方式爭取選民支持，《選舉法》并無明文規(guī)定。
假如按照法治的基本原則，法無明文禁止即可自由行動，那么，人大代表候選人本來是可以利用某些場合或某種媒體介紹自己和自己的綱領(lǐng)的。但是，主管選舉的官員基本上不具備這樣的觀念。
法律終于在現(xiàn)實面前放寬了尺度。選舉法修正案草案增加規(guī)定：“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題”。
這樣的立法精神，為未來的選舉過程留下了充分的想象空間。候選人可以選擇在與選民見面時發(fā)表演講，介紹自己的參政設(shè)想，從而爭取選民的支持。假如同時安排幾個候選人與選民見面，甚至可以進行辯論。這樣，選民在投票選擇人大代表時，也將有更多針對性。這個制度框架也將使選舉過程具有更強烈的競爭意味，也就給了選民以更大選擇空間。
當然，更具有創(chuàng)新意義的則是“獨立候選人”的出現(xiàn)及其被容忍。5月15日，深圳福田區(qū)有4位選民分別在不同選區(qū)，以獨立候選人身份參選區(qū)人大代表；最終，獨立候選人、深圳高級技工學(xué)校校長(海歸碩士)王亮高票擊敗正式候選人。深圳的獨立候選人開創(chuàng)了全國的先例。
熟悉立法的技藝
按照憲制設(shè)計，全國及省市人大的主要職能是立法。傳統(tǒng)上，人大在行使這一權(quán)力時，面臨著立法專業(yè)技術(shù)上的難題：每年一度的人大會議會期過短，人數(shù)過多，無法深入地對法律提案進行審議。
人大常委會作為常設(shè)機構(gòu)，具有一定的審議能力。不過，這種能力仍然是有限的。因為目前所審議的立法，涉及社會、經(jīng)濟事務(wù)，大多具有相當強的專業(yè)性，涉及到大量細節(jié)，而魔鬼往往就隱藏在細節(jié)中。反過來看，對一項議案，常委會委員中具有相應(yīng)專業(yè)背景者，必然是比例相當小的少數(shù)，這將使審議流于形式，從而使起草法律草案的行政部門、監(jiān)管部門實際上主導(dǎo)了整個立法，因此，在立法程序上，存在著相當嚴重的“立法部門化”傾向，而使法律法規(guī)難免有失公平。
根據(jù)這種情況，各地人大嘗試彌補自己知識上的不足。2002年初，深圳市人大常委會推出了人大助理制度，即聘請19名法律助理作為“高級義務(wù)工”，為兼職委員提供“一對一”服務(wù)。去年6月17日，上海市人大常委會聘請鄧進等18名學(xué)歷高、年紀輕、有專業(yè)背景的人大代表為專門委員會咨詢組成員；成都市人大常委會提出嘗試建立立法助理制度，為統(tǒng)一審議人員行使審議權(quán)提供服務(wù)。11月11日起，重慶市人大常委會委員可以向市人大法制委員會申請選聘1名立法助理。廣東省、湖北省、鄭州市等地也已成立了立法咨詢委員會或聘請了立法咨詢員。
相對于給一些專門委員會聘請助理，給委員聘請助理，對于推進人大常委會的憲政轉(zhuǎn)型，具有更為實質(zhì)性的意義。立法權(quán)的行使，應(yīng)當落實到具體的常委會委員，使其要以自己在常委會中的活動，真正對人大代表、對選民負起責任。只有形成一批負責任、而又具備立法能力的委員，才有可能形成一個恰當履行憲法賦予其職能的人大常委會。
當然，人大常委會委員立法技藝的提高，也需要以常識理性來平衡。一個社會的立法，既需要訴諸立法的專業(yè)技藝，使之合乎理性，同時，也應(yīng)當考慮普通民眾的感情和判斷。立法聽證會則是吸納民眾意見的有效途徑。北京市人大常委會法制委員會最近就《北京市實施＜中華人民共和國道路交通安全法＞辦法》(征求意見稿)中的兩條召開立法聽證會，引起社會廣泛關(guān)注。
人民參與立法或行政決策，既是為了追求法律與政策的正義性，增進公共利益，但同時也是為了維護自己的利益。法律或政策必定會嚴重地影響人們的權(quán)利和利益。不同群體可能受到的影響是不同的，聽證會則以承認社會利益的分化為前提，提供了一個使不同群體與政府及彼此間就其利益展開理性對話的制度框架，從而確保法律的公平、正義和理性。而這樣的立法辯論本身是公開的、透明的，也對立法者能構(gòu)成一定約束。
嚴格管住錢袋子
去年和今年，國家審計署署長李金華的審計報告，均掀起了“審計風暴”。這兩場風暴，也暴露了現(xiàn)行財政預(yù)算制定、執(zhí)行、監(jiān)督制度，存在明顯漏洞。地方行政首長和各個部門在預(yù)算問題上擁有過大的自由裁量權(quán)，幾億、幾十億的公共資金，可以隨意挪用、濫用，從而造成巨大的浪費，并給貪污腐敗留下極大空間。
這是需要各級人大反思的�，F(xiàn)代議會之母——英國議會——本來源起于財政問題，各國議會的主要職能無不以審查預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行為其天職，為其制約行政權(quán)力的主要手段；我國憲法也明確規(guī)定由各級人大及其常委會“審查和批準”相應(yīng)級別政府的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，但人大一直沒有很好地運用這種權(quán)力。
這種情況正在得到改善。政府正在實施比以前細密得多的部門預(yù)算，而地方人大也嚴格地對部門預(yù)算進行審查。用一個稍顯夸張的詞，廣東、浙江、湖南、湖北等地都出現(xiàn)了“預(yù)算風暴”。
不過，人大的預(yù)算審批之筆仍然沒有硬起來。首先，大量公共資金屬于預(yù)算外資金，而這些并未列入人大審查范圍。解決的辦法是將所有公共資金列入預(yù)算審查范圍，而人大有權(quán)控制每一分公共資金的去處。其次，預(yù)算所列內(nèi)容太粗，每個科目規(guī)模數(shù)額太大，透明度太低。解決的辦法是推進和完善部門預(yù)算，并對各部門預(yù)算分別表決，這樣可以避免預(yù)算搭便車現(xiàn)象。第三，目前只有人大的預(yù)算委員會或財經(jīng)工作委員會審查預(yù)算，導(dǎo)致人手不足，審查不細，而且，缺乏對具體行業(yè)的了解，難免受預(yù)算建議部門左右。對策是，由各專門委員會分別審查相關(guān)部門的預(yù)算。事實上，各個專門委員會的主要職能就是控制相應(yīng)行政部門的預(yù)算。
還有一個細節(jié)恐怕也被人們普遍忽視：根據(jù)我國預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。然而，各級人大通常是在二三月份召開，也就是說，當年預(yù)算還沒有經(jīng)過人大審查批準，就已經(jīng)開始執(zhí)行了。一年內(nèi)有三四個月時間的預(yù)算，其實只是事后追認而已。這將預(yù)算審查的效果大打折扣。解決這一問題的辦法很簡單：調(diào)整財政年度起迄時間，財政年度從當年4月份起計算。
各地人大也在強化其監(jiān)督行政部門的權(quán)力。不時出現(xiàn)人大及其常委會否決行政首長的人事任免提議、或否決政府工作報告的新聞。大部分省份的人大也嘗試行政官員向人大述職、接受評議的制度。
期待上下良性互動
看來，跟過去二十多年的市場體制建設(shè)一樣，每一項令人耳目一新的人大制度創(chuàng)新，都首先是從一兩個地方開始，在獲得廣泛關(guān)注后，逐漸擴展，并被法律所認可。
可以說，人大制度創(chuàng)新的動力來自人民，來自人民參政議政的意愿，來自于基層人大代表的熱情、智慧和技巧。人民希望自己選舉出來的代表，尤其是他們直接選舉出來的基層人大代表，能夠表達他們的意愿，能夠代表他們的利益，維護他們的權(quán)利。
近些年來，也確實有一批既具有政治熱情、也勇于對選民負責的人士進入人大。而他們參加人大選舉的過程本身，就體現(xiàn)了一種負責任的公民進行政治創(chuàng)新的精神。他們進入各地人大，也使人大向著自己的本位回歸。
來自人民、來自基層的動力，再加上地區(qū)間的制度競爭機制，使我們有理由對人大制度完善的前景保持樂觀。目前最需要的，是形成自上而下變革與自下而上推動的良性互動，從而使人大制度富有活力而又有序地走上憲政軌道。
稿件來源：中國《新聞周刊》,作者：秋風
