一項(xiàng)被稱為審計(jì)機(jī)關(guān)“自我革命”的改革，讓湖南省的審計(jì)質(zhì)量有了大大的提高。
湖南省審計(jì)廳法制(審理)處處長段培安打了個(gè)形象的比喻：“我們把審計(jì)項(xiàng)目當(dāng)成一個(gè)產(chǎn)品，原來工人(審計(jì)小組)生產(chǎn)完產(chǎn)品后，檢測(cè)員(法制處)只是在程序上檢測(cè)一下，至于工人接不接受檢測(cè)意見，產(chǎn)品是否出廠，我們都管不著。可現(xiàn)在不同了，我們只要發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品有問題，就有權(quán)決定不讓產(chǎn)品出廠并退回車間，直到合格為止，不合格產(chǎn)品就流失不出去了�！�
這一做法被歸納為審計(jì)“四分離”。
湖南省審計(jì)廳綜合計(jì)劃處處長徐小和說，所謂“四分離”，就是將審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部與審計(jì)業(yè)務(wù)密切相關(guān)的職責(zé)和權(quán)限劃分為4部分，并將審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)應(yīng)劃分成計(jì)劃、審計(jì)、審理、執(zhí)行4類，形成4部門各司其職、相互監(jiān)督、密切協(xié)作的審計(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)作機(jī)制和管理模式。
4個(gè)月前，在湖南省十屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上，一批廳、局、委及相關(guān)單位的12筆“糊涂賬”被擺上桌面。
4個(gè)月后，在湖南省十屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議第一次全體會(huì)議上，湖南省審計(jì)廳廳長唐會(huì)忠透露，12筆“糊涂賬”全部算清，而被審計(jì)單位能如此主動(dòng)積極開展整改工作，與審計(jì)“四分離”的推行是分不開的。
有關(guān)人士稱，“四分離”不僅可以最大限度地避免決策失誤，還可以將舊體制下難以被領(lǐng)導(dǎo)和其他部門察覺的謀私環(huán)節(jié)堵上。
湖南省審計(jì)廳緣何敢于自我革命？“四分離”制度又有著怎樣的魅力？帶著這些問題，記者進(jìn)行了一番探尋。
“一竿子插到底”
舊模式弊端重重催生變革
審計(jì)機(jī)關(guān)每年都會(huì)審計(jì)出這樣那樣一些問題，如有些單位轉(zhuǎn)移挪用或擠占財(cái)政資金、虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金、私設(shè)賬外賬和“小金庫”、亂收費(fèi)等等，然而問題審計(jì)出來后卻往往陷入屢審屢犯、屢犯屢審的尷尬局面。原因何在？
唐會(huì)忠，一個(gè)有著二十多年審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者型審計(jì)廳長，審計(jì)“四分離”體制改革的首創(chuàng)者。
“我覺得這與審計(jì)業(yè)務(wù)的操作模式有一定關(guān)系。”唐會(huì)忠說。
據(jù)了解，長期以來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)是按照審計(jì)內(nèi)容的類型劃分的，分為財(cái)政、金融、行政事業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、外資、投資等業(yè)務(wù)部門，后來增加了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部門。對(duì)一個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)的基本做法是，從制定計(jì)劃、開展審前調(diào)查、制定審計(jì)方案、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、編寫審計(jì)報(bào)告、進(jìn)行審計(jì)定性、提出審計(jì)處理處罰建議一直到審計(jì)執(zhí)行，都是由同一個(gè)審計(jì)業(yè)務(wù)部門“一竿子插到底”。
審計(jì)小組的權(quán)力很大，可以自己提出審計(jì)項(xiàng)目、作出處理意見，并自己執(zhí)行，與被審計(jì)單位打交道多了，難免會(huì)出現(xiàn)一些審計(jì)時(shí)就輕避重、執(zhí)行時(shí)不了了之的現(xiàn)象。
“一次生、二次熟、三次四次是朋友、五次六次下不了手！”說起原有審計(jì)業(yè)務(wù)管理模式的弊端，湖南省審計(jì)廳金融社保審計(jì)處處長李作堯深有感觸。
唐會(huì)忠直言，“集權(quán)式”審計(jì)業(yè)務(wù)管理模式難以把好審計(jì)質(zhì)量關(guān)，難以確保審計(jì)執(zhí)法的客觀公正性，難以形成重大的審計(jì)成果，也難以將審計(jì)意見處理到位。這是湖南審計(jì)機(jī)關(guān)下決心進(jìn)行內(nèi)部職能調(diào)整的主要原因。
改革的決心堅(jiān)定但步伐謹(jǐn)慎。
“我們先在部分市(縣)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行了試點(diǎn)，市(縣)審計(jì)機(jī)關(guān)畢竟‘?dāng)傋印�，工作量也小，深淺難易都容易控制�！碧茣�(huì)忠說。
2003年12月，湖南省審計(jì)廳選取了中方縣審計(jì)局等作為試點(diǎn)單位推行改革。中方縣審計(jì)局通過“四分離”改革，2005年度審計(jì)入庫率達(dá)到了100%，未出現(xiàn)一起行政復(fù)議或行政訴訟案件。
2007年的第一天，“綜合計(jì)劃處”、“審計(jì)查證處”、“法制(審理)處”、“審計(jì)執(zhí)行處”四塊牌子分別掛在了湖南省審計(jì)廳的辦公室門上。一場(chǎng)全國矚目的“變審計(jì)監(jiān)督為監(jiān)督審計(jì)”的審計(jì)體制“四分離”改革在湖南省悄然進(jìn)行。
環(huán)環(huán)相扣大循環(huán)
提高效率保障質(zhì)量預(yù)防腐敗
“在具體操作中，4大部門各司其職，相互監(jiān)督，從原來‘一竿子插到底’變成了現(xiàn)在環(huán)環(huán)相扣的大循環(huán)。”法制(審理)處處長段培安說。
以前，審計(jì)一個(gè)項(xiàng)目要花費(fèi)多長時(shí)間、需要多少經(jīng)費(fèi)，全部由審計(jì)小組自己提出來。被審計(jì)單位條件好一點(diǎn)，審計(jì)小組可能會(huì)多呆幾天，條件差一點(diǎn)的，可能呆上兩三天就草草收?qǐng)隽�，很難保障審計(jì)的效率和質(zhì)量。
據(jù)記者了解，在新的模式下，一個(gè)項(xiàng)目需要多長時(shí)間、需要多少經(jīng)費(fèi)，綜合計(jì)劃部門首先要做好預(yù)算，并規(guī)定沒有特殊情況，審計(jì)查證部門必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，同時(shí)設(shè)置計(jì)劃任務(wù)完成進(jìn)度表，隨時(shí)可以掌握項(xiàng)目審計(jì)的完成情況。
據(jù)了解，今年1至10月，湖南省審計(jì)廳法制部門共發(fā)現(xiàn)了50多個(gè)審計(jì)報(bào)告存在問題或瑕疵，都退回給審計(jì)查證部門重新補(bǔ)充材料，最多的退回了5次，使審計(jì)報(bào)告更科學(xué)、更完善，從機(jī)制上對(duì)審計(jì)質(zhì)量起了保證作用。
屢審屢犯、屢犯屢審曾是我國各級(jí)審計(jì)部門面臨的尷尬局面，審計(jì)報(bào)告處理意見寫得再好，也往往落入執(zhí)行難的境地，不了了之。
審計(jì)執(zhí)行處的任務(wù)就是專門落實(shí)審計(jì)報(bào)告的處理和整改意見。
“以前審計(jì)報(bào)告的處理執(zhí)行都由審計(jì)小組來實(shí)施，有的審計(jì)小組將審計(jì)報(bào)告寫完，給領(lǐng)導(dǎo)一交就算完事了，最多把被審計(jì)單位的違規(guī)資金收繳了，至于被審計(jì)單位是否整改到位，審計(jì)小組一般是不會(huì)去管的。前不久，我們對(duì)以前的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行了一次清查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)有一個(gè)2002年的審計(jì)報(bào)告到現(xiàn)在都沒有執(zhí)行�！睂徲�(jì)執(zhí)行處處長謝元發(fā)告訴記者，今年審計(jì)執(zhí)行處成立后，1至10月，對(duì)32個(gè)被審計(jì)單位作出的48個(gè)審計(jì)報(bào)告，審計(jì)建議執(zhí)行率達(dá)到了87%、審計(jì)處理處罰決定執(zhí)行率達(dá)到了82%。很多被審計(jì)單位還主動(dòng)和審計(jì)部門聯(lián)系，聽取整改建議。
改革前，查證階段可以將問題不上報(bào)告甚至不寫進(jìn)底稿；處理處罰階段可以靈活掌握，甚至該處罰而不處罰；執(zhí)行階段可以打折扣，甚至領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)審計(jì)決定后，業(yè)務(wù)處可以借故不完全執(zhí)行�！案母锖�，這樣做不行了。”唐會(huì)忠說。
“新模式的推行使審計(jì)人員的責(zé)任心加強(qiáng)了，還能有效地降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防腐敗，保持審計(jì)隊(duì)伍的純潔性�！币延卸嗄陮徲�(jì)經(jīng)驗(yàn)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)處處長符放松說。
“要依法行政，權(quán)力必須要明確，必須要受到制衡和監(jiān)督�！碧茣�(huì)忠此語道破了“四分離”改革的核心思想。
相關(guān)評(píng)價(jià)
蘭州商學(xué)院教授楊肅昌：“四分離”實(shí)質(zhì)是將權(quán)力制衡原則創(chuàng)造性地運(yùn)用在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的具體分配和實(shí)施過程中，其結(jié)果必定會(huì)提高權(quán)力運(yùn)用的透明性、適當(dāng)性、程序性和有效性，扼制權(quán)力的無度擴(kuò)展、濫用和“尋租”。
南京審計(jì)學(xué)院副院長王會(huì)金：“四分離”如果有效推行下去，則有利于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度和審計(jì)機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)；有利于整合審計(jì)資源，提高審計(jì)工作效率；有利于統(tǒng)一審計(jì)執(zhí)法尺度，維護(hù)審計(jì)執(zhí)法的形象和權(quán)威……
湖南大學(xué)法學(xué)院教授唐超華：“四分離”能使行政執(zhí)法透明化，嚴(yán)格規(guī)范了行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，從而把審計(jì)監(jiān)督和服務(wù)職能提升為國家治理的工具之一，為我國探索依法行政提供了良好范本。(趙文明）
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