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中國(guó)外逃貪官的絞索 文/孫亞菲 劉鑒強(qiáng) 目前，尚有超過(guò)4000名中國(guó)外逃貪官在國(guó)外"自由主義"的天空下接受"蔭護(hù)"，最保守有超過(guò)50億美元的資金被他們卷走。但由于中國(guó)與大多數(shù)貪官逃往國(guó)無(wú)引渡條約，且雙方司法理念存在差異，如何讓中國(guó)外逃貪官得到懲罰，沒收他們正在享受的黑金成為一個(gè)棘手的難題。 但外逃貪官逍遙法外的時(shí)間終有終結(jié)之時(shí)--2003年9月29日，《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》將正式生效，起草中的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》也將于今年底通過(guò)。 外逃貪官和資金："一個(gè)黑數(shù)" 2003年4月20日中午，58歲的浙江省建設(shè)廳副廳長(zhǎng)楊秀珠，攜同女兒、女婿、外孫女等從上海浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)出境。據(jù)消息人士透露，他們經(jīng)由新加坡，轉(zhuǎn)道至美國(guó)。那里，有她多年前置下的五處高級(jí)房產(chǎn)。 狠撈上一把，然后逃到國(guó)外，利用中國(guó)與他國(guó)法律不對(duì)接的空子，就此逍遙法外，這樣的外逃現(xiàn)象已經(jīng)不是什么新鮮事。國(guó)家電力公司原總經(jīng)理、正部級(jí)官員高嚴(yán)，貴州省交通廳原廳長(zhǎng)盧萬(wàn)里、河南省煙草專賣局原局長(zhǎng)蔣基芳、中國(guó)銀行廣東開平支行原行長(zhǎng)許超凡、河南省服裝進(jìn)出口公司原總經(jīng)理董明玉等等，涉案金額逾億之巨的各種高官顯要紛紛逃往國(guó)外，一時(shí)間成為媒體報(bào)道的熱點(diǎn)，其中除盧萬(wàn)里被緝拿歸案外，其余人等均在異國(guó)他鄉(xiāng)過(guò)著優(yōu)裕的"人上人"生活。 除這些"大名鼎鼎"的人物外，無(wú)法指名道姓的外逃者難以計(jì)數(shù)。媒體報(bào)道習(xí)慣引用的數(shù)據(jù)是：外逃海外的貪官4000多名，涉案金額50多億美元。 "那已經(jīng)是陳年老黃歷了，現(xiàn)在早已不止這個(gè)數(shù)了。"一位不愿意透露姓名的某省反貪局局長(zhǎng)接受采訪時(shí)表示，那是2001年最高人民檢察院追逃會(huì)上公布的數(shù)據(jù)，如今過(guò)了快兩年，數(shù)字早已經(jīng)發(fā)生了變化。 至于具體多少，他用了四個(gè)字形容：一個(gè)黑數(shù)。 記者調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，真實(shí)外逃的人數(shù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于檢察機(jī)關(guān)公布的數(shù)字。職務(wù)犯罪查處率居全國(guó)前列的四川省，截至2003年6月30日，有158人負(fù)案在逃。然而該省反貪局指導(dǎo)處副處長(zhǎng)劉關(guān)星告訴記者，這158人中，只有一起案犯在海關(guān)出境時(shí)留下了記錄，其余的全部下落不明。 "至于是不是用假身份證、假護(hù)照逃到了境外，還是潛伏在國(guó)內(nèi)，我們沒有證據(jù)，不好說(shuō)。"劉關(guān)星還說(shuō)，有些人長(zhǎng)達(dá)十幾年杳無(wú)消息，線索全斷，最后檢察機(jī)關(guān)不得不以撤案進(jìn)行處理，這樣的情況也不在少數(shù)。 除了持有合法證件公然外逃之外，用假身份證辦理真護(hù)照、通過(guò)旅行團(tuán)出境轉(zhuǎn)逃第三國(guó)及偷渡等幾種方式，是貪官們慣用的伎倆。據(jù)媒體報(bào)道，楊秀珠及全家出境時(shí)，所用證件全部身份不明。她早就擁有美國(guó)綠卡，但卡上姓名非她真名。也就是說(shuō)，一旦她逃到國(guó)外，不僅海關(guān)沒有記錄，而且還可以堂而皇之易名而居，過(guò)上"安全"生活。 司法引渡的乏力 貪官們外逃后如何能逃避懲罰？中國(guó)政法大學(xué)研究生副院長(zhǎng)、國(guó)際法學(xué)教授劉延吉教授說(shuō)，這些人利用了中國(guó)與他國(guó)法律銜接上的空子和漏洞。 "根據(jù)國(guó)際法原則，只有簽訂雙邊引渡協(xié)議的國(guó)家，才有強(qiáng)制力要求對(duì)方予以引渡。否則，只能靠雙方友好協(xié)商，視談判情況而定。而有些國(guó)家甚至規(guī)定，沒有引渡協(xié)議，談判也不行。"劉延吉表示，引渡問(wèn)題一直都是國(guó)際司法協(xié)助中的難點(diǎn)之一，涉及到法律理念和雙邊關(guān)系等多重復(fù)雜的問(wèn)題，一旦發(fā)生沖突，很難協(xié)調(diào)。 劉關(guān)星副處長(zhǎng)也告訴記者，四川省惟一明確的那例外逃美國(guó)的案子，去年下半年通過(guò)公安部向國(guó)際刑警組織申請(qǐng)了紅色通緝令，然而由于中美雙方?jīng)]有引渡條約，通緝令至今石沉大海。 最高人民檢察院外事局司法協(xié)助司龍梅處長(zhǎng)，一年多來(lái)致力于國(guó)際間司法協(xié)助、引渡等方面的具體談判工作。 "我操作了不少具體的案子，成功的有，但總的來(lái)說(shuō)難度很大。"龍梅感嘆，在國(guó)際司法合作談判時(shí)，一些國(guó)家往往會(huì)以此為政治籌碼，人為設(shè)置障礙，海外追逃難上加難。 另一方面，中國(guó)在國(guó)際法體系上的相對(duì)滯后，也給海外追貪增加了難度。盡管1990年代以來(lái)貪官外逃情況已十分嚴(yán)重，但《引渡法》于2000年12月28日才正式頒布施行。另一方面，有調(diào)查顯示，1997年至1999年3年內(nèi)，中國(guó)累計(jì)資本外逃530余億美元，其中很大一部分為職務(wù)犯罪非法所得，然而目前為止，《反洗錢法》仍只停留在醞釀階段，中國(guó)也沒有加入國(guó)際反洗錢組織。 因此，在反腐力度日漸加強(qiáng)的今天，貪官們?cè)趪?guó)內(nèi)的生存環(huán)境可謂每況愈下，而外逃就成了低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的舉措。 國(guó)際公約狙擊外逃貪官的涵義 事實(shí)上，這不僅僅是中國(guó)的難題。 隨著經(jīng)濟(jì)的全球化，跨國(guó)犯罪越來(lái)越嚴(yán)重，威脅著世界和平和他國(guó)經(jīng)濟(jì)安全。加強(qiáng)國(guó)際合作，打擊跨國(guó)有組織犯罪，成了各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。這樣的共識(shí)在1998年的第53屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上形成一致意向：決定成立特設(shè)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)談判《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》。 外交部條約法律司郭陽(yáng)，曾作為中方代表進(jìn)行過(guò)一次談判，還參加過(guò)兩次研討。 "看公約打擊外逃貪官的作用，主要看兩個(gè)核心部分，一是定罪，二是引渡與司法協(xié)助。"9月23日下午，郭陽(yáng)在接受記者采訪時(shí)表示，按照公約第8條"腐敗行為的刑事定罪"規(guī)定，凡直接或間接向公職人員許諾或給予不應(yīng)有的好處，以及公職人員直接或間接索取或接受不應(yīng)有的好處時(shí)，都視其為犯罪，比我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)行賄受賄罪的規(guī)定更加寬泛。 在最為復(fù)雜的司法協(xié)助和引渡這一塊，第16條建議締約各國(guó)"努力加快引渡程序并簡(jiǎn)化與之有關(guān)的證據(jù)要求"。龍梅表示，這種規(guī)定雖然不是強(qiáng)制性的，但為日后各國(guó)間進(jìn)行協(xié)調(diào)提供了依據(jù)。 劉延吉教授認(rèn)為公約的積極之處還在于，要求各締約國(guó)在其本國(guó)法律中對(duì)本公約所涵蓋的任何犯罪"規(guī)定一個(gè)較長(zhǎng)的追訴時(shí)限，并在被指控犯罪的人逃避司法處置時(shí)規(guī)定更長(zhǎng)的期限"，由此來(lái)保證對(duì)外逃貪官的長(zhǎng)期追懲。 郭陽(yáng)向記者透露了談判中的一些有趣內(nèi)幕，譬如中國(guó)聯(lián)合發(fā)展中國(guó)家，提出了一些條文，不少都得到了采納。 當(dāng)然，在雙方的博弈中，發(fā)展中國(guó)家也做出了不少讓步。譬如以美國(guó)為首的包括西方和部分東南亞國(guó)家的反洗錢金融工作組，有個(gè)反洗錢四十條指導(dǎo)規(guī)則。他們希望把這個(gè)規(guī)則全部納入公約中有關(guān)反洗錢的條文中來(lái)，進(jìn)而把這個(gè)區(qū)域性的文收全球化。 在歷經(jīng)11次艱苦的談判后，2000年12月12日，聯(lián)合國(guó)在意大利舉行簽署儀式，中國(guó)當(dāng)天簽署該公約。之后兩年，中國(guó)對(duì)文本進(jìn)行了通盤研究，廣泛征求意見，最后認(rèn)為，中國(guó)法律與此公約雖然有差別，但無(wú)原則性的沖突。因此外交部于去年年底向國(guó)務(wù)院提出批準(zhǔn)建議，今年8月27日，全國(guó)人大常委批準(zhǔn)了這一公約，并將于9月27日正式生效。 這僅僅是對(duì)外逃貪官敲響的第一聲喪鐘，另一個(gè)即將在年底提交聯(lián)大通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，對(duì)腐敗行為的打擊力度將在更大程度上超過(guò)前一個(gè)公約。 障礙仍然存在 是不是批準(zhǔn)了這些公約，一切難題就迎刃而解了？答案并不那么樂(lè)觀。 "不少人理解為只要有了這個(gè)公約，即使兩國(guó)之間沒有引渡協(xié)議，也可能將罪犯引渡回來(lái)，這是錯(cuò)誤的。"長(zhǎng)期從事國(guó)際法研究的北京大學(xué)法學(xué)院教授郭自力分析說(shuō)，公約只是一個(gè)指導(dǎo)性的文書，屬于非強(qiáng)制性的，實(shí)際上還是受有無(wú)雙邊引渡協(xié)議的限制，即使有公約，對(duì)方也可因?yàn)闆]有雙邊協(xié)議而拒絕引渡。而這些，同樣取決于兩國(guó)關(guān)系和具體協(xié)商情況。 他說(shuō)，公約的生效，只是奠定了一個(gè)國(guó)際法的基礎(chǔ)，可以作為一個(gè)法律依據(jù)，但如果一個(gè)締約國(guó)不執(zhí)行公約，也沒有什么具體制裁措施，"這就是國(guó)際公約的限制性。它的落實(shí)，要靠締約國(guó)之間的協(xié)議，靠本國(guó)法律與國(guó)際法的銜接。" 盧建平還批評(píng)，在執(zhí)法國(guó)際合作上問(wèn)題更多，譬如對(duì)于外流贓款的追繳問(wèn)題，中國(guó)方面往往認(rèn)為，這是國(guó)有資產(chǎn)，堅(jiān)持全額收回，結(jié)果就談判不成。 "其實(shí)光靠一國(guó)的警力是不可能查清、查封及沒收回來(lái)的，需要外國(guó)的合作。有合作就要有支出，對(duì)方是不是應(yīng)該作出合理的扣除？贓款分割是國(guó)際上通行做法，但我們很多人腦子轉(zhuǎn)不過(guò)這個(gè)彎來(lái)，這就可能令你一分錢也得不到。"盧教授說(shuō)，公約提供了雙方締約的大框架，在談判時(shí)中國(guó)應(yīng)該摒棄一些舊觀念，以更為開放和全球化的眼光，來(lái)進(jìn)行國(guó)際合作。 事實(shí)上，據(jù)不少媒體報(bào)道，美國(guó)最近在打擊跨國(guó)犯罪方面采取了新舉措。今年8月，美國(guó)國(guó)土安全部和海關(guān)執(zhí)法局聯(lián)合美國(guó)司法部和國(guó)務(wù)院，在邁阿密設(shè)立了ICE（移民和海關(guān)執(zhí)法）特別行動(dòng)小組，它有權(quán)沒收涉嫌貪污腐敗的外國(guó)高官經(jīng)由洗錢渠道進(jìn)入美國(guó)的財(cái)產(chǎn)。據(jù)悉，該小組已經(jīng)開始運(yùn)作，幾個(gè)涉及拉美高官洗錢的案件正在處理。他們向媒體表示，"美國(guó)不歡迎貪官們的錢"，因?yàn)樗鼈儗?duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)存在很大危害。 治標(biāo)與治本 事實(shí)上，無(wú)論國(guó)際國(guó)內(nèi)，打擊貪官外逃貪官的"緊箍咒"在越收越緊。 8月初，中共中央發(fā)出了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)、司法公安部門人員出境、出國(guó)通行證、護(hù)照管理措施》緊急通知。中紀(jì)委派出九個(gè)巡視組分赴九省、市召開緊急會(huì)議，突擊收繳縣處級(jí)以上干部出境通行證、出國(guó)護(hù)照，交由組織部門"統(tǒng)一管理"。 據(jù)外電報(bào)道，僅8月3日晚至8月5日，就在北京、天津、上海、廣州、沈陽(yáng)、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港，查獲60多名持護(hù)照或通行證，企圖外逃的干部，其中有7名副廳級(jí)官員，都持有金融機(jī)關(guān)、海關(guān)核準(zhǔn)攜帶出境的外匯證明，攜匯最少的一名經(jīng)貿(mào)干部，隨身攜帶60萬(wàn)歐元。 "這是從源頭上加強(qiáng)控制，防止他們利用職務(wù)便利越境外逃。"一位經(jīng)檢官員表示。 但仍有不少專家認(rèn)為這是治標(biāo)不治本的舉措。 四川省反貪局的步根來(lái)從1985年開始在紀(jì)檢、反貪等部門工作，參加過(guò)多次追逃，他總結(jié)出一個(gè)規(guī)律：不少官員都是突然神秘失蹤很長(zhǎng)時(shí)間后，才通過(guò)單位報(bào)案發(fā)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的，然而此時(shí)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了追逃的最佳時(shí)機(jī)。 "其實(shí)這些官員有問(wèn)題不是一天兩天的事情，譬如有些官員的孩子長(zhǎng)年留學(xué)國(guó)外，花費(fèi)不菲，有些官員收入與支出明顯不符，但就是沒有部門來(lái)對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督控制，深追到底，給他從容逃離的機(jī)會(huì)。" 步根來(lái)說(shuō)，把預(yù)防工作做到前面，是紀(jì)檢司法部門應(yīng)該重視的當(dāng)務(wù)之急。 中紀(jì)委特約研究員、中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)研究所邵道生研究員指出，無(wú)論是收護(hù)照還是加入國(guó)際公約，可以起到一定程度的震懾作用，但并不能從根本上遏制貪官外逃的勢(shì)頭。 "因?yàn)樗澪凼苜V后，必然要逃命，通過(guò)各種渠道都要跑出去。最重要的還是要先把住國(guó)內(nèi)這道關(guān)口，即強(qiáng)化內(nèi)部制度建設(shè)來(lái)遏制腐敗。" 邵道生開出藥方：要建立真正行之有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。 "我們以前執(zhí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，阻力很大，官員們只是把工資條交上去--這叫什么申報(bào)制度？要建立黑名單制度，一旦發(fā)現(xiàn)有腐敗娣，就將其控制住，限制其出國(guó)。另外，要加強(qiáng)對(duì)海外中資企業(yè)的管理，加強(qiáng)反洗錢措施。如果沒有國(guó)內(nèi)措施的配合，只加入幾個(gè)國(guó)際公約，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。"
（摘自《南方周末》） |
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