黨的十七大報(bào)告對(duì)十六大以來(lái)發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)，對(duì)今后更大力度地積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)做出了重要部署，為黨內(nèi)民主的進(jìn)一步發(fā)展指明了目標(biāo)和方向，對(duì)推動(dòng)基層和地方黨組織進(jìn)行黨內(nèi)民主試點(diǎn)與改革創(chuàng)新具有重要的指導(dǎo)意義。
下面結(jié)合十六大以來(lái)發(fā)展黨內(nèi)民主的試點(diǎn)和實(shí)踐案例，分析黨內(nèi)民主發(fā)展的內(nèi)在邏輯，以助于理解和闡釋黨的十七大報(bào)告關(guān)于黨內(nèi)民主的論述，進(jìn)一步明確黨的十七大報(bào)告對(duì)黨內(nèi)民主建設(shè)提出的新要求和新任務(wù)。
1、推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)
黨的十六大以來(lái)，中央有關(guān)部門(mén)和地方黨組織主動(dòng)增強(qiáng)工作中的透明度和開(kāi)放性，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。中臺(tái)辦、中組部、中聯(lián)部等部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)出席國(guó)務(wù)院新聞辦組織的新聞發(fā)布會(huì)，主動(dòng)與媒體見(jiàn)面，為推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)邁出了重要一步。在基層和地方，黨務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容涉及到黨組織工作的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)。例如，2003年，四川成都市新都區(qū)在全國(guó)較早地實(shí)行開(kāi)放黨委常委會(huì)和全委會(huì)，邀請(qǐng)黨代表和普通黨員旁聽(tīng)常委會(huì)和全委會(huì)會(huì)議。2004年，江蘇省丹陽(yáng)市各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部委辦局的51個(gè)黨委和21個(gè)黨組中全面推行黨務(wù)公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容共有6大項(xiàng)30多個(gè)子項(xiàng)。最讓干部群眾感到震動(dòng)的是，首次將基層所有領(lǐng)導(dǎo)班子成員的民主測(cè)評(píng)結(jié)果和廉潔自律情況通過(guò)公開(kāi)欄的形式向社會(huì)“曝光”，同時(shí)向社會(huì)公開(kāi)決定干部升遷去留的具體情況。丹陽(yáng)市委書(shū)記楊根林說(shuō)，“全部攤在陽(yáng)光下，群眾的猜疑少了，干部亂來(lái)的事也少了，大家心氣順了，基層的矛盾自然也就大大減少了�！�2005年，陜西咸陽(yáng)市為了暢通群眾訴求渠道和公眾監(jiān)督渠道，甚至把九個(gè)市委常委的手機(jī)號(hào)碼向社會(huì)公開(kāi)，后來(lái)又在政府網(wǎng)站上公布。
黨務(wù)公開(kāi)的做法和經(jīng)驗(yàn)得到中央的肯定，黨的十六屆四中全會(huì)《決定》提出，“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)”。這次黨務(wù)公開(kāi)正式寫(xiě)入黨的十七大報(bào)告，必將進(jìn)一步推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)在黨的各級(jí)組織和各項(xiàng)工作中展開(kāi)。
2、完善黨的代表大會(huì)制度
關(guān)于完善黨的代表大會(huì)制度，大家最關(guān)心的就是是否推廣實(shí)行“黨代會(huì)常任制”。早在1988年，縣級(jí)黨代會(huì)常任制就開(kāi)始在十余個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行試點(diǎn)，但長(zhǎng)期堅(jiān)持下來(lái)的并不多。2002年黨的十六大報(bào)告提出“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)”，此后，黨代會(huì)常任制試點(diǎn)在十幾個(gè)省份幾十個(gè)市、縣進(jìn)行。
這次黨的十七大報(bào)告提出，“實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制�！笔叽蟮恼f(shuō)法與十六大的說(shuō)法究竟有沒(méi)有什么變化呢？這又是否反映了中央對(duì)于十六大以來(lái)縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的評(píng)價(jià)呢？
筆者曾經(jīng)赴四川、江蘇、湖北等地對(duì)縣級(jí)黨代會(huì)常任制進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)：一方面，縣級(jí)黨代會(huì)常任制確實(shí)具有彌補(bǔ)黨代會(huì)非常任制條件下的制度不足，為保障黨員權(quán)利和發(fā)展黨內(nèi)民主提供有效載體和制度平臺(tái)；但是另一方面，黨代會(huì)常任制在試點(diǎn)過(guò)程中也存在不少問(wèn)題和制度困境。從實(shí)際效果來(lái)看，有些地方的試點(diǎn)由于制度完善、措施過(guò)硬，試點(diǎn)取得了良好效果；但也有一些地方的試點(diǎn)流于形式、難以為繼，試點(diǎn)效果并不理想。黨的十七大報(bào)告采取實(shí)事求是的態(tài)度，在深入分析具體情況的基礎(chǔ)上，提出“實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制�！蔽艺J(rèn)為這是實(shí)事求是、注重實(shí)際的做法。
3、完善黨的決策體制
解決傳統(tǒng)決策體制的突出問(wèn)題是加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要內(nèi)容。2001年，吉林白城市實(shí)行任免干部投票表決制。2003年，四川制定出臺(tái)《四川省黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議決定下級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選的暫行辦法》，使得黨的地方全委會(huì)表決地方黨政正職人選的制度在四川得以推行。2004年中央通過(guò)《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，使得原來(lái)由常委會(huì)決定下級(jí)黨政正職轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇瘯?huì)投票表決下級(jí)黨政正職，有利于發(fā)揮全委會(huì)在重要干部任免上的決策作用。2004年11月，江蘇省委全委會(huì)將表決無(wú)錫市委書(shū)記人選的投票過(guò)程向媒體開(kāi)放，引起人們對(duì)這一制度變化的極大關(guān)注。
黨的十七大報(bào)告總結(jié)并肯定了這些做法和經(jīng)驗(yàn)，明確要求發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策作用，并且提出“推行地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制”，進(jìn)一步明確了實(shí)行票決制的范圍，即決定重大問(wèn)題和任用重要干部，而所謂重大問(wèn)題至少包括此前中央紀(jì)委提出的“三重一大”即“重大決策，重要干部任免，重大項(xiàng)目安排和大額資金的使用”。
4、常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作制度
2003年，黨的十六屆三中全會(huì)把中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作列為全會(huì)的第一項(xiàng)議程，此后的十六屆四中、五中、六中、七中全會(huì)上中央政治局都向中央委員會(huì)報(bào)告工作，標(biāo)志著中央政治局向中央委員會(huì)報(bào)告工作制度初步建立。有專家認(rèn)為，黨的十六大提出發(fā)揮黨的委員會(huì)全體會(huì)議的作用，從議程安排到制度安排是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，報(bào)告工作制度將向地方各級(jí)黨委延伸擴(kuò)展。
中央政治局向中央委員會(huì)報(bào)告工作至少包含了兩層意思，一是表明以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央率先垂范，以身作則，為各級(jí)黨委進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主提供榜樣，反映了黨內(nèi)民主不僅存在從下而上的力量，也存在自上而下的推動(dòng)和示范。二是預(yù)示著將進(jìn)一步理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系。黨的中央委員會(huì)要向選舉它的黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告工作，中央政治局理應(yīng)向選舉它的中央委員會(huì)報(bào)告工作，這是民主政治的權(quán)力授受原則在黨內(nèi)民主中的體現(xiàn)和運(yùn)用。
為了理順地方全委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系，1996年中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確具體劃分全委會(huì)和常委會(huì)的職責(zé)。全委會(huì)要“聽(tīng)取和審議常委會(huì)的工作報(bào)告，對(duì)常委會(huì)及其成員的工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議”，并且“對(duì)常委會(huì)提請(qǐng)決定的問(wèn)題或必須由全委會(huì)決定的其他重要問(wèn)題作出決策”。黨的十六大報(bào)告提出要進(jìn)一步發(fā)揮全委會(huì)的作用，充分肯定了理順常委會(huì)與全委會(huì)關(guān)系的方向。這次黨的十七大報(bào)告提出，“建立健全中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議、地方各級(jí)黨委常委會(huì)向委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度”，必將推動(dòng)地方黨委進(jìn)一步理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系，為更好地堅(jiān)持民主集中制和改善領(lǐng)導(dǎo)體制邁出重要步伐。
5、改革和完善黨內(nèi)選舉制度
如果說(shuō)黨內(nèi)民主是黨的生命，那么可以說(shuō)，體現(xiàn)選舉人意志的選舉制度是黨內(nèi)民主的生命。體現(xiàn)選舉人意志的選舉是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)，也是發(fā)展黨內(nèi)民主的標(biāo)志。
十六大以來(lái)，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員通過(guò)黨員直接選舉的試點(diǎn)不斷擴(kuò)大，黨內(nèi)民主建設(shè)取得的最大成果之一就是基層黨組織選舉制度的改革和創(chuàng)新。2000年前后，作為最基層的黨組織之一——農(nóng)村黨支部書(shū)記和支部委員在山西、湖北、四川等許多省份實(shí)行開(kāi)放式提名、差額選舉和直接選舉。不僅如此，黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉還從村支部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子選舉蔓延和提升。2001年，四川平昌縣進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選的試點(diǎn)，2004年，四川省有45個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記通過(guò)公推直選產(chǎn)生。截止2005年10月，全國(guó)有210多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了公推直選的試點(diǎn)。
筆者曾經(jīng)赴湖北、四川、山東等地對(duì)基層黨內(nèi)公推直選進(jìn)行了多次實(shí)地考察，通過(guò)大量的案例研究發(fā)現(xiàn)，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員公推直選作為黨領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行的體現(xiàn)黨內(nèi)民主的選舉制度創(chuàng)新，從根本上改變了傳統(tǒng)的“由少數(shù)人在少數(shù)人中選人”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了黨管干部原則和群眾公認(rèn)原則的結(jié)合，切實(shí)保障了黨員的民主權(quán)利，增強(qiáng)了黨的凝聚力，有利于防止腐敗，有利于實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)相結(jié)合，有利于改善黨群干群關(guān)系，增強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政合法性，激發(fā)黨員干部和廣大黨員參與農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。
基層和地方的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)造成果也得到了中央的尊重和肯定，黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確要求“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍”。在2006年到2007年基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子換屆中，幾乎每個(gè)省份都進(jìn)行了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的試點(diǎn)。這次黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步總結(jié)黨內(nèi)選舉試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)，明確提出“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式”，尤其值得注意的是要求“推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法”，這就明確肯定非黨員群眾具有參與推薦基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員候選人的權(quán)利。筆者在湖北廣水、四川平昌縣和成都新都區(qū)調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，非黨群眾以不同的形式參與到村黨支部書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員候選人的推薦過(guò)程。這是基層在吸納非黨群眾參與黨內(nèi)民主的創(chuàng)造，有利于提高基層黨組織執(zhí)政合法性，也是與“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”的要求相適應(yīng)的。因此，可以預(yù)見(jiàn)，黨的十七大之后，基層黨內(nèi)民主將會(huì)取得更大的發(fā)展，更多的黨內(nèi)基層民主實(shí)現(xiàn)形式將會(huì)涌現(xiàn)出來(lái)。
總之，黨的十七大報(bào)告關(guān)于黨內(nèi)民主建設(shè)的論述對(duì)十六大以來(lái)黨內(nèi)民主發(fā)展的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了新的概括和總結(jié)，體現(xiàn)了黨中央在黨內(nèi)民主建設(shè)上率先垂范，堅(jiān)持自上而下和自下而上相結(jié)合的原則，堅(jiān)持實(shí)事求是的路線，不搞形式主義，尊重基層和黨員的創(chuàng)造，實(shí)行先試點(diǎn)再推廣的戰(zhàn)略，逐步形成在黨的領(lǐng)導(dǎo)下循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的新格局。(王勇兵)
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