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　　另一位學者———中國社會科學院教授鄭秉文也認為，“在未來社�；�金立法中，需要認真考慮監(jiān)管模式的選擇這一重要問題”。

　　正是由于法律的缺失和監(jiān)管的紊亂，才使得社�；�金大要案一度多發(fā)，而更為普遍的現(xiàn)象是———以貌似合法的名義挪用社�；�金。

　　“兩萬億！如此規(guī)模巨大的資金總量和薄弱的監(jiān)管力量、缺失的法律法規(guī)之間形成了極大的反差，社�；�金監(jiān)管立法之緊迫性由此可見一斑。”“社�；�金監(jiān)管立法研究”項目負責人胡繼曄說。

　　人力資源和社會保障部有關負責人則為記者歸納出了社�；�金監(jiān)管立法的四大意義：首先是“保駕護航”；其次是“更為有效地防止和杜絕社保基金被占用、挪用的情況，確�；�金安全完整”；再次，“實現(xiàn)社�；�金保值增值的需要”；最后，“也是我國加入WTO之后與國際社�；�金立法現(xiàn)狀相接軌的需要”。

　　分類監(jiān)管

　　錢該由誰出、錢是誰的、錢怎樣管理———通過立法來保護社保基金，必然繞不開“錢”的問題；可以明確的是，“分類監(jiān)管”將是未來立法的一個原則

　　社�；�金監(jiān)管立法在官方與學界均已達成共識。下一個問題是，“法”究竟該怎么立？

　　事實上，整個社會保障體系都是圍繞“錢”在作文章。清華大學公共管理學院教授楊燕綏在接受記者采訪時說，通過立法來保護社�；�金也繞不開“錢”的問題：

　　首先，“錢該由誰出”。楊燕綏認為，“在過去的20年里，中國社會保障改革成績斐然，但也有教訓，一個問題就是來自公共財政和社會保障預算的缺位。以養(yǎng)老保險為例，因欠老人很多錢(歷史原因)，建立個人賬戶借年輕人的錢(名義賬戶)，但卻缺少法律依據(jù)”。

　　其次，“錢是誰的”。據(jù)介紹，社會保障資金來自國家、企業(yè)和個人及其投資收益�！爱a(chǎn)權不清是中國社會保障制度安排的缺陷，進了賬戶的錢都由領導說了算，這就是有人假公濟私挪用社�；�金，甚至在黨中央三令五申將社�；�金比作‘高壓線’的情況下，還有人敢頂風作案的社會原因。”

　　第三，錢怎樣管理�！叭珖�社保儲備基金是完全公共基金，其投資情況應當進行信息披露。社會保險運營資金和滾存資金是有限公共基金，其管理情況也應當向全體參保人進行信息披露。個人賬戶資金是個人財產(chǎn)，其收益和積累情況應當向個人進行信息披露；名義賬戶是利用個人資金進行再分配，更加需要進行信息披露和產(chǎn)權保護�！�

　　“既要安全，又要保值增值”———這一看似矛盾的兩面正是社保基金監(jiān)管最為困難和復雜之處。

　　如何解決上述問題？楊燕綏的觀點是，通過社會保障立法分別解決：前者即建立明確的產(chǎn)權制度和高壓線制度，絕對不允許任何人渾水摸魚和假公濟私，嚴懲挪用社�；�金的違規(guī)和犯罪行為；后者即建立社保基金安全運營機制，建立社�；�金的公益受托人或法人受托人制度，做到依法托管、資產(chǎn)獨立、錢權分離、功能分立、法律責任明確、專業(yè)運作、信息披露，從而隔離道德風險和市場風險。

　　胡繼曄告訴記者，這個立法研究項目中最具可操作性的地方，就是明確提出了社保基金“分類監(jiān)管”的法律原則。

　　據(jù)胡繼曄介紹，我國已經(jīng)在社會保險法草案中設立了專門的“基金監(jiān)管”系列條款，吸取了其他國家立法的有益經(jīng)驗，明確劃分了不同種類社保基金的投資行為，嚴格禁止第一支柱基本保險基金投資股票，同時推行社�；�金管理社會化，接受公眾和參保者的監(jiān)督，堵塞各種制度上、管理上的漏洞，以取得廣大群眾對社會保障的充分關注和支持。

　　胡繼曄認為，分類監(jiān)管的操作辦法還應進一步具體化：對于積累的個人賬戶養(yǎng)老基金和企業(yè)年金，應當允許投資股票或證券投資基金等風險和收益都比較高的品種，利用長期的保守投資來抹平短期證券市場波動的風險。而對于社會統(tǒng)籌結余部分，可以采取專門發(fā)行利率、期限都最優(yōu)惠的國債，以國家信用來保障社會保險基金投資的安全、高效。

　　未來難點

　　社會保險法草案中關于社�；�金監(jiān)管的授權性規(guī)定有十幾條，要保證立法質量，就需要引入立法評估方法；在立法博弈中如何協(xié)調不同部門之間的關系也是一個大問題

　　立法思路已然清晰，但在理論和實踐上，仍有繞不過去的難題。

　　胡繼曄告訴記者，目前社會保險法草案中有十余條關于社保基金監(jiān)管的授權性規(guī)定，即授權國務院制定具體辦法。這是因為目前無法對法律實施后的經(jīng)濟、社會、環(huán)境影響進行科學量化的分析評估，立法質量難以保證，所以只能保留了很多授權性的條款。因此，在今后的社�；�金監(jiān)管立法的研究工作中，亟須引入立法評估方法。

　　就實踐而言，在立法博弈中如何協(xié)調不同部門之間的關系是一個大問題。“正是由于部門之間利益博弈，社會保險法1994年就曾經(jīng)列入立法規(guī)劃，但一直到2007年底才第一次提交人大審議。1997年現(xiàn)行社保制度建立之初，就沒有為個人賬戶部分形成的‘空賬’問題提供制度性的補充機制，這些迫切需要在社會保險法立法中進行規(guī)范，并在今后的社�；�金監(jiān)督管理條例中進行具體化，使之更具可操作性。”

　　胡繼曄說，社保基金監(jiān)管立法不是靠一兩部法律就能解決問題的，“目前可以先通過社會保險法這樣的上位法構成社�；�金監(jiān)管的法律基礎，與此同時加快社會保險基金監(jiān)督管理條例的立法步伐，再加上其他相關法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，共同構成社會保險基金監(jiān)管的法律法規(guī)體系”。(本報記者 杜曉 本報實習生 宗慧)