(聲明：刊用中國(guó)《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
-本刊記者/文曄
“西安寶馬彩票案”后，公證業(yè)成為人們的質(zhì)疑焦點(diǎn)。這時(shí)，人們才發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的公證業(yè)從身份地位到業(yè)務(wù)內(nèi)容，都處在尷尬的“灰色”之中
6月2日上午10時(shí)，陜西省紀(jì)檢監(jiān)察室主任史俊奇桌上的電話又響了。對(duì)方顯然情緒激動(dòng)，而史俊奇則耐心地解釋：“公證處已經(jīng)從司法局剝離出去了，他們現(xiàn)在是中介機(jī)構(gòu)，我們管不了了�！狈畔码娫挘嘈χf(shuō)，“又是投訴公證處的”。
“西安寶馬彩票案”被曝光之后，公眾對(duì)公證處的投訴激增。但那些向紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)投訴的人們還不能理解一個(gè)事實(shí)——公證處并非司法行政部門(mén)，公證員也不再是國(guó)家行政編制了。
公證處是“官”還是“民”？
不單普通老百姓，就是一些公證主管部門(mén)在“名分”問(wèn)題上也說(shuō)法不一。
5月13日，《華商報(bào)》記者曾明確提問(wèn)“公證處和司法局是什么關(guān)系？”西安市新城區(qū)司法局副局長(zhǎng)陳文社的答復(fù)是“新城區(qū)公證處是新城區(qū)司法局一個(gè)科室”。
6月2日，西安司法局主管公證工作的王俊副局長(zhǎng)回答了中國(guó)《新聞周刊》同樣的問(wèn)題。他說(shuō)，新城區(qū)公證處已經(jīng)進(jìn)行了體制改革，現(xiàn)在是為社會(huì)提供服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，屬于自負(fù)盈虧的獨(dú)立事業(yè)單位。
同一個(gè)問(wèn)題，答案卻不同，這實(shí)在是有些蹊蹺。
中國(guó)公證協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)江曉亮對(duì)此的見(jiàn)解是，“公證業(yè)現(xiàn)在的定位實(shí)在是有點(diǎn)尷尬和模糊。因?yàn)楣C業(yè)正處于改革的過(guò)渡階段——現(xiàn)在是合作制試點(diǎn)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立事業(yè)單位、行政科室三種截然不同的體制并存�！�
江曉亮所說(shuō)的改革，是自2000年10月《公證工作改革方案》實(shí)施之日起開(kāi)始的。《方案》規(guī)定“凡符合改為事業(yè)體制條件的公證處，應(yīng)在本地行政機(jī)構(gòu)改革時(shí)一律改為事業(yè)體制�！薄案闹坪蟮墓C處應(yīng)成為執(zhí)行國(guó)家公證職能、自主開(kāi)展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營(yíng)利的事業(yè)法人”。在改革前的近20年里，公證處都是行政編制，為各級(jí)司法部門(mén)的一個(gè)科室。
在這場(chǎng)改革進(jìn)行了4年后，依據(jù)《司法部·2004年中國(guó)公證業(yè)發(fā)展政策報(bào)告》，全國(guó)現(xiàn)有的公證處3150家中，1365家改為事業(yè)體制，另38家進(jìn)行了合作制試點(diǎn)，也就是說(shuō)，改成自負(fù)盈虧事業(yè)單位的不到二分之一。
江曉亮說(shuō)，之所以是這種局面，關(guān)鍵的問(wèn)題是“錢(qián)”。
在我國(guó)東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，公證處收入頗豐，它們?cè)敢飧某勺载?fù)盈虧的獨(dú)立事業(yè)單位。但司法部門(mén)不愿放——在有些地方，比如浙江省就采取了妥協(xié)的做法——公證處在行政上與司法局脫鉤，但司法局可以向公證處收管理費(fèi)。
這些半脫鉤的公證處雖已改制，但與之配套的人事、財(cái)務(wù)、稅費(fèi)和社會(huì)保障等制度卻難跟上，更難享有人、財(cái)、物自主權(quán)。
與此相反，在西部的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公證處相對(duì)也窮，但這些地方的公證處卻紛紛轉(zhuǎn)成了自負(fù)盈虧的事業(yè)體制，要自己找飯吃。一位公證員告訴記者：“過(guò)去吃公家糧，還可以維持。現(xiàn)在卻失去了公務(wù)員這個(gè)金飯碗。”為了維持這些公證處，司法局不得不繼續(xù)輸血。
種種藕斷絲連，讓公證處游離于“官”“民”間的灰色地帶。
中介性質(zhì)會(huì)毀了國(guó)家公信力嗎？
根據(jù)西安司法局主管公證工作的王俊副局長(zhǎng)解釋，西安的公證處，現(xiàn)在90%以上都已轉(zhuǎn)制，也就是說(shuō)，它們已從行政科室變成了自負(fù)盈虧的事業(yè)單位、提供法律服務(wù)的中介組織。然而，這種轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在卻成了人們的一種集中批評(píng)目標(biāo)。
6月1日，在一次由陜西全體公證員參加的電視電話會(huì)議上，記者注意到，一份名為“救救公證業(yè)”的帖子被打印出來(lái)，在公證員中廣為傳看。帖子提到“公證改革把公證行業(yè)推向了競(jìng)爭(zhēng)極其激烈的市場(chǎng)，客觀上促使公證機(jī)構(gòu)拿國(guó)家證明權(quán)作交易，公證工作質(zhì)量低下是必然的事情�！�
公證員的個(gè)人看法也許難免有失偏頗，一些管理者牢騷卻不能不引人深思。
“難道我們不應(yīng)該反思一下嗎？”西安市司法局公證管理處處長(zhǎng)楊曉柯說(shuō)，“公證處過(guò)去是行政機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在是中介組織，以后還要向合伙制發(fā)展。這種發(fā)展路線也許是國(guó)際慣例，但它是不是適合我國(guó)的國(guó)情？”
另一位管理者認(rèn)為：依據(jù)國(guó)家法規(guī)，公證機(jī)構(gòu)是國(guó)家的專門(mén)證明機(jī)構(gòu)，依法行使國(guó)家公證權(quán)。改成中介機(jī)構(gòu)以后，公證處不得不考慮營(yíng)利問(wèn)題，如此公證處還能不能代表國(guó)家？
記者在西安也的確觀察到一些怪現(xiàn)狀：
在西安街頭，各個(gè)公證處的招牌，比麥當(dāng)勞的還大，雁塔區(qū)公證處甚至還在各個(gè)公共汽車(chē)站做起了廣告。這種激烈競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)嫁到公證員身上，就是要多拉業(yè)務(wù)。一個(gè)公證員透露，他每年的業(yè)務(wù)額為5萬(wàn)元，而《華商報(bào)》記者則發(fā)現(xiàn)，新城區(qū)公證處每筆業(yè)務(wù)的回扣高達(dá)20%。
公證行業(yè)內(nèi)部爭(zhēng)奪案源——公證案件的競(jìng)爭(zhēng)可以用“慘烈”來(lái)形容。西安市新城區(qū)方圓不足2公里的區(qū)域內(nèi)，公證處竟有三個(gè)。它們分別屬于陜西省司法廳，西安市司法局，和新城區(qū)司法局，比較而言，新城區(qū)公證處最為弱小。這次，他們拿到了“西安寶馬案”那筆“大生意”，但也做出“犧牲”。江曉亮透露，實(shí)際上直到案發(fā)，新城區(qū)公證處都沒(méi)有收到楊永明一分錢(qián)。
弱肉強(qiáng)食。那些管轄區(qū)域小，背后靠山弱(所屬司法局級(jí)別低)的公證處在競(jìng)爭(zhēng)中敗下陣來(lái)，情況悲慘。西安市公證協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊曉柯告訴記者，有些區(qū)縣公證處“不是吃不飽，而是沒(méi)得吃”，工資只能發(fā)到2月，其他福利一概沒(méi)有。
種種問(wèn)題似乎都在公證處改成中介機(jī)構(gòu)以后一夜產(chǎn)生，難到改革真的錯(cuò)了嗎？
“國(guó)家的事為什么不能交給法人去做呢？按照國(guó)際慣例，公證處不是行政機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)具有高度公信力的獨(dú)立法人。這是我國(guó)公證體制改革的大方向。”江曉亮認(rèn)為，公證最終是一種法律服務(wù)，它完全可以通過(guò)國(guó)家授權(quán)交給獨(dú)立的法人甚至個(gè)人去做。
只有作為一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，公證才能談到“服務(wù)”二字。改革以前，上世紀(jì)90年代中期，公證的年辦證量是600萬(wàn)件，而2003年全國(guó)辦證1000萬(wàn)件，這就是“服務(wù)”帶來(lái)的巨大變化。
“從公證在社會(huì)所處的地位和作用看，界定為中介這個(gè)大方向是正確的，之所以出問(wèn)題在于缺少配套措施�！彼痉ú克痉ㄑ芯克彼L(zhǎng)王公義說(shuō)，“改革的最初動(dòng)因是為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，因此只顧把公證行業(yè)往外推，等推出去了才發(fā)現(xiàn)，公證業(yè)生存的基本條件都沒(méi)有，由此引發(fā)的惡性競(jìng)爭(zhēng)并非改革的本意。”
王公義分析了多個(gè)大陸法系國(guó)家的公證制度，他們的共性是：取得公證員資格必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的國(guó)家考試；公證處的案源必須有基本的法律保證；公證人在國(guó)家指定的地域內(nèi)執(zhí)業(yè)；國(guó)家嚴(yán)格限制公證競(jìng)爭(zhēng)。
王公義說(shuō)，從法律淵源看，中國(guó)也屬于大陸法系的國(guó)家。但從上面提到的種種配套制度看，我們卻差得很遠(yuǎn)。其中，沒(méi)有法定案源的問(wèn)題尤為突出。
要不要法定公證？
“西安公證競(jìng)爭(zhēng)慘烈，歸根結(jié)底是公證案源嚴(yán)重貧瘠，危及公證行業(yè)的生存�！睏顣钥抡f(shuō)：“當(dāng)前公證行業(yè)的天地不是越來(lái)越大，而是越來(lái)越小了。”——新近出臺(tái)的《撫養(yǎng)法》就把收養(yǎng)公證改成了收養(yǎng)登記，這樣公證處又少了一大塊業(yè)務(wù)。
一個(gè)地方公證員說(shuō)，這種現(xiàn)象在區(qū)縣一級(jí)公證處表現(xiàn)尤為突出�！安椴楣C案卷，找不到幾份屬于非公證不可的案子。絕大部分案件都得靠爭(zhēng)取得來(lái)。主管領(lǐng)導(dǎo)去爭(zhēng)取，公證人員跑到外面去爭(zhēng)取，坐在家里的放寬審查標(biāo)準(zhǔn)，降低收費(fèi)，以行業(yè)信譽(yù)為代價(jià)，冒著個(gè)人被處分的危險(xiǎn)，掙得一口飯吃�！�
“沒(méi)有案源，是公證業(yè)的難題，也是立法的難題。”王公義認(rèn)為，造成這一狀況的根本原因在于我國(guó)沒(méi)有法定公證制度。
所謂法定公證制度，就是法律明文規(guī)定某些民商法律行為必須經(jīng)過(guò)公證，否則法律行為不成立，在法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家，法律規(guī)定必須公證的事項(xiàng)占所有公證業(yè)務(wù)的40%～60%。這種制度，不僅預(yù)防了社會(huì)矛盾的發(fā)生，也基本解決了公證員的生活保障。
而在我國(guó)，這一重要原則卻被“忽視”了。迄今為止，在已經(jīng)頒行的民商實(shí)體法中均沒(méi)有法定必須公證的事項(xiàng)。
據(jù)王公義介紹，上世紀(jì)90年代，我國(guó)曾經(jīng)考慮過(guò)把有關(guān)公證的法定事項(xiàng)寫(xiě)入各民商實(shí)體法中，然而有人提出，等將來(lái)公證立法時(shí)寫(xiě)入《公證法》，但這部《公證法》卻遲遲不能出臺(tái)。結(jié)果，各個(gè)法律部門(mén)就另行規(guī)定了一套登記制度。比如，結(jié)婚要到民政部登記，房產(chǎn)要到房管局登記，公司注冊(cè)要到工商行政部門(mén)登記，現(xiàn)在，各個(gè)行政部門(mén)都設(shè)了一套人馬，形成了現(xiàn)有格局，要想通過(guò)《公證法》改變，可以說(shuō)幾乎不可能了。
《公證法》何時(shí)出臺(tái)？
公證業(yè)的改革何去何從？
此時(shí)，最新稿的《公證法草案》就擺在王公義的案頭，至于這是第幾稿他已經(jīng)記不清了，從1998年開(kāi)始研究公證立法以來(lái)，他已經(jīng)參與了幾十次修改。
“《公證法》每年都列入立法規(guī)劃，可是年年立，年年出不來(lái)，今年年底能出臺(tái)那就是最快的了”，中國(guó)公證協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)江曉亮說(shuō)此話時(shí)顯然信心不足。
王公義說(shuō)，《公證法》之所以難產(chǎn)，主要是有三個(gè)大問(wèn)題懸而未決。一、公證權(quán)是不是國(guó)家證明權(quán)？；二、公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是什么？；三、如何設(shè)定“法定證明事項(xiàng)”。
考慮到我國(guó)是個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)極不平衡的國(guó)家，各方的呼聲完全不同；同時(shí)，我國(guó)大體上實(shí)行的是大陸法系公證制度，卻又不徹底；有英美法系公證制度的成分，但也不徹底，這樣決定起這些問(wèn)題時(shí)就尤其難。
到目前為止，專家仍在爭(zhēng)論不休，立法部門(mén)仍難定奪，看來(lái)公證業(yè)還不得不摸黑走一段�！傲⒎ㄖ�(jǐn)慎一些，總比立一個(gè)錯(cuò)的法好吧”，王公義說(shuō)。
(來(lái)源：中國(guó)《新聞周刊》2004年第23期)
